投融資體制改革模板(10篇)

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篇1

國務院頒布了《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》后，2015年2月，《重慶市企業投資項目核準目錄（2015年版）》，按照“能放則放、應放盡放、放則真放”的原則，切實向市場、向區縣放權，體現為“三個一律”：一是對國家要求必須取消核準的11項事項，一律取消核準改為備案管理。二是對改為備案的11項事項，除境外投資相關核準事項要求必須由國家發改委備案外，其余10項一律下放區縣備案。三是全市范圍內除非進口液化天然氣等個別項目由市級備案，其余項目一律由區縣備案。“三個一律”充分體現出重慶市備案管理的服務屬性，改革成效明顯。

二、創新重點領域投融資機制

2014年，國務院出臺《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》后，重慶市于2015年出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，全面落實國家要求。

針對社會資本能“投什么”的問題，在國家確定的建設領域基礎上，將社會資本投資領域拓展到交通基礎、能源設施、公共服務、農業水利、生態環保、信息基礎等六大領域，并在每個領域推出一批具體項目和保障措施，讓社會資本“看得見”。

針對社會資本在以上六大領域“怎么投”的問題，在落實國家意見基礎上，尤其是針對投資模式、政府資源配置方式和政府服務方式三個方面，提出系列創新舉措。比如，投資主管部門會同有關行政主管部門，根據經濟社會發展需要定期行業發展規劃，滾動向社會公開推出相關領域項目建設計劃；進一步擴大公共性、基礎性領域政府購買服務，公開購買服務項目和內容；加大存量資產盤活，存量資源變現資金要用于相關重點領域建設等。

以醫療領域為例，重慶市衛計部門牽頭制定《重慶市醫療衛生服務體系規劃（2015―2020年）》和《主城區醫療衛生設施布局規劃（2015―2020年）》，為社會辦醫預留了規劃空間。以農業領域為例，重慶市農業部門針對沼氣工程和現代農業園區建設兩大重點領域制定吸引社會投資具體措施，探索沼氣供氣節能資金補助支持方式，鼓勵社會資本參與養殖場或企業自建、共建農村沼氣工程。

三、推進PPP投融資模式改革

重慶市于2014年出臺《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，積極、穩妥、有序推進PPP改革。尤其是厘清五大邊界，加快行業試點，即根據不同行業領域盈利水平和經營特點，分五個領域推進PPP改革試點。

一是市場定價類項目。包括高速公路、港口等價格改革到位、交易結構明晰的項目。對此類項目，發揮價格的引導作用，由項目投資人通過經營收費實現運營平衡。簽約試點項目8個、涉及總投資730億元。其中，果園港件散貨及鐵路作業區項目、成渝高速擴能項目九龍坡至永川段、南川至兩江新區高速公路已順利開工建設。

二是價格調整類項目。包括供排水、停車設施等市政項目等，當期收費標準較低，但具備價格調整空間。對此類項目，建立價格調整機制，在當期賦予項目回報預期、建立融資增信條件，確保項目建設，在未來確保價格改革到位，實現全生命周期平衡。簽約試點項目5個、總投資43億元。其中，沙坪壩名人廣場地下停車庫已開工建設，寸灘水廠年內開工。

三是購買服務類項目。包括垃圾焚燒發電、醫療、橋隧等項目，當前政府核定的價格不足以彌補項目運營成本，尚未達到市場化條件。對此類項目，通過財政購買服務方式對“影子”價格和協議產品或服務量不足部分給予補貼，實現項目運營平衡。簽約試點項目13個、總投資378億元。其中，重慶市第三垃圾焚燒發電廠、重醫附屬三院已開工建設，紅巖村橋隧、曾家巖大橋將在年內開工。

四是資源配置類項目。包括水庫、軌道、市郊鐵路等項目，經營收益較低、市場化條件不足。對此類項目，以土地等資源對價為補充，實現項目運營平衡。簽約試點項目8個、總投資1255億元。其中，彭水鳳升水庫、軌道延長線大渡口跳蹬至江津北等5個項目已開工，軌道交通9號線計劃年底開工。

篇2

一、地方政府債務及投融資平臺現狀

近年來,我國城市化進程開始進入快速發展階段,加速各項基礎設施建設對于改善居民生活水平、吸引產業集群、促進城市經濟發展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景,早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入,資金來源除國家劃撥資金外,主要來源于地方財政收入,這就導致資金來源與超常規快速增長的投資需求極不匹配,基礎設施需要資金出現極大缺口,地方政府財力無法承擔。為籌集政府投資所需高額資金,各級政府均成立了國有獨資性質的投資公司,履行政府性投融資職能,銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。近年來,在全國上下投資熱潮中,甚至連鄉鎮政府都成立了投資公司。據不完全統計,全國共有投融資平臺3800余家。以某縣級政府為例,其所屬鄉鎮就有5家投融資公司。據中金公司的統計,截至2009年末,全國地方政府的貸款總額7.2萬億元,按銀行貸款占地方負債的80%來估算,地方政府的負債超過9萬億元,約相當于當年GDP的26.8%、財政收入的131.4%、地方財政收入的276.2%。可以明顯看出,2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經大大超過了地方政府全年的總財政收入。地方政府投資發展、債務增長速度與其財力增長嚴重不匹配,寅吃卯糧現象嚴重。

政府財政能力的有限性與經濟、民生發展對基礎設施需求之間的矛盾,已日益成為地方發展的一大障礙,并成為經濟安全的潛在威脅。事實證明,單純依靠政府財力的投入不可能解決基礎設施建設對資金的巨大需求;同時,政府壟斷的投融資模式也不符合基礎設施項目建設本身需要投資主體多元化的內在客觀要求。因此,政府性投融資體制勢必影響到城市基礎設施建設的資金來源。現階段我國城鎮化建設全面鋪開,建設資金的需求量一定期間內還將繼續高速增長。由于缺乏法律法規制度和相應政策體系,地方政府性債務規模的合理性與否以及這種投融資模式能否持續、能夠持續多久、對未來會產生怎樣的影響,目前政學界都還在爭議,未有定論。2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理把“盡快制定規范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面需要重點抓好的工作之一,這一信息標志著中央政府對地方債務的重視達到了前所未有的高度。

本文認為,地方政府債務危機的根本原因不外乎三點:第一,中央與地方財權事權劃分不夠明晰,財政體制改革有待深化;第二,地方政府政績觀扭曲,追求超常規發展,寅吃卯糧;地方政府融資渠道單一,投資決策不透明,投融資機制不夠科學;第三,缺乏相應法律法規的監控和約束。本文擬通過多角度分析地方債務困境的深層次原因,對解決地方債務危機、促進國民經濟健康發展作出一些思考。

二、創新與探索

1、廓清二元財政中建設性財政框架,完善資本市場,深化財政體制改革

根據廈門大學張馨教授等學者提出的二元財政體系理論,在社會主義市場經濟條件下,財政體系應由公共財政與國有資本財政共同構成,形成典型的二元財政結構。其中公共財政居于主導地位,國有資本財政居于基礎地位。國家具有雙重身份――社會管理者和資產所有者;取得雙重收入――稅收和利潤上繳。二元財政論對我國財政體系構成的分析是我國財政理論上的創新,它一方面吸取借鑒了西方公共財政理論的精華,另一方面又考慮到我國的具體國情――存在大量的國有企業,而且相當數量的國有企業在市場有效作用的領域從事私人產品的生產。二元財政理論是具有鮮明中國特色的財政模式理論,是對我國社會主義初級階段財政體系構成的較為準確的界定。

規模龐大且在各經濟領域不斷擴展的國有經濟的存在,目的何在?國家作為資產所有者,取得的國有資本經營收益如何分配?本文認為,國有資本財政支撐的是我國社會主義初級階段建設性財政的剛性需求,應由國有資本財政來集中財力搞基礎設施建設。上世紀九十年代實行公共財政改革以來,建設性財政的提法已不多見,但我國大量國有經濟(特別是大量存在于競爭性領域的國有資本)的存在,使得國有資本財政不容忽視。國有資本財政所支持的應該是在公共財政財力缺乏前提下基礎設施建設的建設性財政,否則競爭性領域存在大量國有經濟就缺乏必要性。

在政府性投融資體制改革中,可將現有國有資本資源進行整合,將作為國有資本出資人代表的國有資產經營公司與負責城市經營的城市建設投資公司合二為一,利用現有國有資產,壯大政府性投融資平臺的資產規模,提高直接借貸融資額。同時,完善資本市場,依托多層次的資本市場有效實施國有資本變現,解決國有資本變現預算的資本貨幣化問題。還可利用政府參與國有資本收益分配的契機,在編制國有資本經營預算時考慮政府性投資需求,用國有資本變現收益以及國有資本收益分紅來緩解城市建設與資金短缺之間的矛盾。

2009年度國有及國有控股企業實現凈利潤1.34萬億元,其中中央企業利潤9445.4億元,地方國有企業利潤3946.8億元。2007年國家開始參與中央企業經營收益分配,上繳的國有資本收益如何使用還在爭論。基礎設施建設大多集中在地方政府,而國有企業利潤大部分是中央企業創造的,參與分配的主體是中央政府,國有資本財政的收入大多集中在中央。因此,編制國有資本預算時,應充分考慮地方的基礎設施投資需求,將地方的基礎設施建設資金需求作為國有資本預算的一個重要支出項,財力分配向地方傾斜。

2009年全國財政收入為68476.88億元,中央收入與地方收入分別為35896.14億元,地方本級收入32580.74億元。可以看出,在公共財政收入方面,中央集中的財力較多,而民生工程、基礎設施建設等支出又逐年加大地方的支出負擔,中央與地方的財權與事權并不完全匹配。因此,深化財政體制改革,進行中央與地方財權與事權的新一輪劃分是十分必要的。如何在合理的財政體制下滿足地方政府基礎設施建設的投融資需求是發展中國家普遍面臨的問題,財政體制改革的原則應該既不損傷地方發展的積極性,又能抑制地方政府非理性的投資沖動,防范政府性債務風險的產生。為真正從預算層面上落實對基礎設施建設的資金保障,確保政府投資的持續性和穩定性,首先要理順財政體制,進一步清晰劃分中央政府與地方政府財權與事權。其次要促進資本市場的不斷完善,利用資本市場加快國有資產變現的速度,將政府作為國有企業的出資者代表的職能真正明晰和落實。最后要壓縮不必要的行政支出,降低行政成本。二元財政的二元之間沒有絕對的屏障,基礎設施建設究其根本,也是保民生、促發展。目前行政支出浪費嚴重,公款招待、公費用車、公費旅游等不必要的開支占財政支出不小的比例,壓縮的空間極大,節約的資金也可用于彌補建設資金的缺口。

2、多方拓寬融資渠道,積極引導民間資本進入

一直以來,我國政府性投融資體制中存在著嚴重的路徑依賴,政府在基礎設施建設投資中大包大攬,忽視了民間資本等非公資本的進入。根據科斯的“并非所有公共產品都必須由政府提供”的觀點,在政府性投融資體制改革中應充分發揮市場的作用,按“誰受益,誰付費”的原則,實現“市場導向、政府推動”。國務院于2010年5月13日出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業領域,鼓勵和引導民間資本重組聯合、參與國有企業改革、參與國際競爭,推動民營企業加強自主創新和轉型升級。“對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域,應鼓勵和支持民間資本進入”,“引入市場競爭,推進投資主體多元化”。民間資本的進入,有利于建立市場化的監督約束機制。市場經濟條件下應充分發揮市場配置資源的手段,完善相應的法律法規,用法律法規規范和引導市場經濟行為,為市場和社會投資者提供公平穩定的投資環境,以保證政府性投融資體系在市場經濟條件下得以持續穩定的發展,從而進一步保證經濟建設和資本運營的順利進行。

美國等發達國家的經驗表明,作為地方政府債券市場,市政債券市場在滿足地方政府債務融資需求方面發揮著重要作用。我國要發展與城市基礎設施相關的金融工具和金融市場,市政債券市場是需要研究的內容之一。與其他發展中國家一樣,我國也需要在深化財政體制改革的同時,發展與城市基礎設施投融資相關的金融工具和金融市場,滿足基礎設施建設的投融資需求。美國城市基礎設施建設資金的30%來自于市政債券,而在我國,截至2009年5月底,人民幣債券市場規模為16萬億元人民幣,其中市政債券所占比例極小。基礎設施的長期建設投資不能過度依靠銀行貸款,這一點政學界目前已經達成共識。發行市政債券是解決政府性融資渠道單一、銀行風險過大的可行性措施之一,中央政府應賦予地方政府一定的自,通過這種融資渠道籌措資金。中央政府要重點協調國債、企業債、金融債和地方債之間的比例關系,控制市政債券規模,監督投資方向,考核資金使用效率,防范金融風險。

此外,發展基礎設施建設產業投資基金,也可以拓寬政府性融資渠道,規避金融風險。發達的市場經濟國家,城市建設投資中有很大比例來自于資本市場。我國的資本市場經過十幾年的發展,已形成了初步框架,打下了一定的基礎,但資本市場體系的各個環節發展很不平衡,尤其是作為資本市場重要組成部分之一的產業投資基金發展嚴重滯后,城建投資在資本市場上直接融資的比例還不到1%。因此,大力發展產業投資基金,也是完善資本市場、拓寬政府性融資渠道的重要一環。在政府性投融資領域引入產業投資基金,對政府防范債務風險、銀行規避金融風險都有著積極的意義。

3、促進投融資決策透明化、民主化,建立良好的財務控制機制

(1)在投融資平臺運作過程中,首先要加強透明度,不能搞脫離財政的“體外循環”,游離于政府監控體系之外。長期以來,投融資平臺的運行缺乏有效監督,僅有審計機關對其資金收支情況進行審計,審計目的也僅限于防止違法違紀的收支情況,對投資規模、融資渠道、債務風險等完全沒有話語權,不少地方存在投融資決策不民主、不科學的現象。為解決這一問題,政府性債務收支應與政府預算收支一樣,結合基礎設施建設項目投融資的特點,進行中長期投融資預算的編制,定期向人大報告,接受審議,并由人大批復執行,實現決策民主化,避免政府投融資決策的“一言堂”。

(2)規范項目建設的財務管理,減少資金沉淀。一般情況下,建設項目實施單位往往都有著強烈的資金控制權,主張自主調配使用建設資金,對資金使用效率比較漠視,存在大量資金沉淀在部門賬戶上的現象,大大降低了資金使用效率。為避免這種情況,在日常工作中可采用按照工程進度直接支付到供應商的撥款方式,減少資金大量沉淀在項目實施單位的情況。同時加強對項目實施單位的財務控制力度,按資金占用量、項目實施單位的年度收支及項目工程進度、預算執行等情況定期向人大匯報,接受監督。

(3)設計考評指標體系,加強財務控制。探索政府債務規模與政府資產、GDP、財政收入等相關指標的關聯度,采取建立債務風險預警機制的手段,防范政府債務風險,并落實償還計劃,保障政府性投融資的良性循環,促進地區經濟高速安全增長。或可參考類似EVA、利息保障倍數等財務考核指標設計適合政府性投融資考核的指標,對資金使用效率進行績效考評,執行嚴格的激勵約束機制,實現對政府性投融資資金事前、事中、事后全方位的監控,合理確定債務規模、保障資金安全,促進建設資金使用效率最大化。

三、結束語

我國城鎮化進程的超常規的快速發展,給地方政府的執政能力帶來了新的考驗,中央政府宏觀調控能力和監管能力也面臨著極大的挑戰,政府性投融資體制的改革和創新迫在眉睫。沒有規矩,不成方圓,各級政府首先要完善相關法律法規,從制度層面來規范地方政府的投融資行為;其次要深化財政體制改革,從預算層面來創新融資新渠道;再次要開源節流,壓縮不必要的行政成本,減少浪費搞建設;最后要完善資本市場,引導民間資本有序進入。在拓寬融資渠道的同時,要加強地方政府投融資決策的民主化、透明化,合理負債,合理建設;加強投融資公司及項目實施單位的財務控制,確保資金安全,提高資金使用效率。

【參考文獻】

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[3] 張馨、楊志勇、郝聯峰、袁東:當代財政與財政學主流[M].東北財經大學出版社,2000.

篇3

墾區投融資體制的改革，首先要觀念更新。由于投融資體制改革涉及管理體制、權力集團的既得利益等多方面原因，因此，應按照“精心設計，整體規劃，分步實施，分塊試點，逐步推廣”的原則進行。政府部門可以引導但不能越俎代庖，按市場機制運行要求，確保“誰投資，誰受益”；在改革過程中所形成的新的投資主體或管理主體，必須按照真正意義上的現代企業制度進行企業化運作，不能作為政府行政部門的附屬機構。

一、對墾區的投資體制進行改革

可成立總局投資管理委員會，對系統內的所有投資管理公司及投資項目進行監督指導，并制定相應的政策。鑒于該機構帶有行政和企業的雙重色彩，投資管委會主任應不限范圍公開向社會招聘，擇優聘用。成立投資咨詢和評估委員會，聘請國內外政府、企業、高等院校、研究機構的資深人士，為投資管委會提供咨詢建議和項目評估。組建投資管理公司作為經營實體，打破存量資產和龍頭企業受到條條塊塊管理體制的限制，對來自于墾區內各分局、農場歷年投資所形成的經營資產進行分拆或重組，進行資本化運營。可以仿照上市公司的做法，墾區內企業資產及人員并入投資管理公司后，不再受原投資單位管轄，原投資單位只是作為投資者享有投資者的相應權利，從而達到破除條塊分割的體制障礙，為墾區資源的有效組合及按照現代企業制度和市場化運作創造條件。

二、對融資體制進行改革

為調動經濟發達地區以及國外投資者的投資愿望，應逐步向市場化的投融資體制邁進，積極利用金融信托產品、BT、BOT、TOT、企業股權質押等方式融資，實現融資方式多元化。積極引導和鼓勵民間融資，實現民間資金向資本轉化。鼓勵風險投資和私募股權基金等設立創業投資企業，逐步建立以政府資金為引導，民間資本為主體的創業籌集機制和市場化的創業資本運作機制。

根據墾區產業發展方向及重點扶持領域設立產業發展基金，重點鼓勵投向農業開發、農產品深加工、基礎建設等項目。基金主要由國家項目撥款，總局、墾區內其他企業或機構共同出資設立，并組建形式為有限責任公司或股份有限公司的項目基金管理公司進行管理。項目基金管理公司主要是針對擬籌建和新建項目而設立的，負責基金發起設立的組織工作，并進行基金的投資及管理業務，旨在建立外部投資的進入和退出通道，與規范的資本市場接軌，吸引使墾區的投資進入越滾越大的良性循環系統。

三、加強與各大商業銀行的合作

一是完善項目融資推介制度，經常性的組織舉辦政銀企對接活動。二是加強對銀企雙方簽約項目的跟蹤服務，明確部門職責，提高服務效率，幫助銀企雙方解決實際問題，確保合同類簽約項目履約率達到80%。三是主動及時地向上級行進行銜接，通報重點項目建設和經濟社會發展情況，爭取更多支持。四是積極為金融機構提供好的企業、好的項目，扎實做好申貸項目前期工作，為銀行貸款的落實提供良好條件，切實解決銀行“難貸款”、企業“貸款難”的問題。

篇4

地方鐵路建設需要大量的資金投入，僅依靠政府投入滿足不了資金需求。目前，我國地方鐵路建設資金來源主要依靠從運費中收取的鐵路建設基金和國家開發銀行的政策性貸款，鐵路項目投資直接向市場融資的比例不到10％。資金結構不盡合理，融資渠道較狹窄。除了國家投資外，我國每年鐵路投資500億元的資金缺口。無疑將落在存量龐大的社會資本肩上。因此，確立多元化的投資主體。形成多樣化的融資渠道，允許社會資本全面進入鐵路領域，是解決我國地方鐵路建設資金不足的有效途徑。

根據近3年的鐵路統計公報顯示，2004年，各級地方政府及企業對國家鐵路和合資鐵路投資24.55億元，完成地方鐵路地方投資14.94億元；2005年，各級地方政府和企業對國家鐵路和合資鐵路投資完成119.50億元。是上年的3.5倍。對地方鐵路投資完成16.49億元；2006年，各級地方政府及企業投資235.12億元。同年，鐵道部加大了引資力度。廣泛吸引國內外戰略投資者，當年吸引外資27.72億元，取得重大突破。在相關政策的支持下，鐵道部正在廣泛吸納社會資金參與鐵路建設。2007年5月，鐵道部舉行的鐵路建設項目推介會上共推出43個鐵路建設項目征集社會資本。即將開工建設的京滬高速鐵路則廣開融資渠道。除鐵道部投資外。還積極吸收中國平安、社保基金、國家開發銀行、工商銀行、建設銀行、中國銀行及沿線政府、企業投資鐵路。

雖然我國地方鐵路投融資體制改革已邁出了一大步。但當前地方鐵路投融資還存在一定的障礙，主要表現在：一是進入門檻過高。鐵路建設投資的規模效應與民營資本的非規模性將成為一個關鍵的障礙。鐵道部的資本可能是幾千個億，民間資本幾個億投進去，所占份額太小，難以取得參與決策權。二是法律法規不完善，產權界面不清晰。有允許社會資本進入的法規制度，但還沒有保證社會資本收益的法律。三是政企不分，社會資本擔心鐵道部會照顧自己的“鐵家軍”，而使自己陷入不公正的競爭和待遇之中。雖然國家允許民營企業和外資投入鐵路基礎設施建設，但由于傳統的慣性思維，在鐵路行業的許多領域，公平、公開、公正的競爭機制尚未形成。國家的許多重點發展資金仍然被鐵道部系統原屬企業瓜分。民營企業和外資企業只能扮演小老弟的角色。

深化地方鐵路投融資體制改革的思考

一、發揮政府投資的主渠道作用。鐵路項目投資收益比較穩定。但初期投資多、建設周期長、回收期慢、投資回報收益相對較低，完全依靠市場化融資有一定難度。因此需要政府投資作引導，發揮對民間、外商等資金的帶動作用。國家應根據國民經濟發展和GDP增長的實際，從財政預算中安排一定量的資金，作為鐵路建設資本金投入到鐵路建設中，并逐年加大。特別是對于公益性比較強的鐵路項目。政府應直接投資，或者進行資金補助并給予優惠政策。吸引部分私人投資。

二、推進市場化價格改革。目前鐵路運價已初步形成了在統一運價基礎上的多元化運價格局，出現了新路新價、優質優價、浮動運價、區域運價、專項成本補償運價等多種運價形式，并在旅游列車、新型全列空調列車上也取得一定的運價浮動權。這些價格措施的實施，使我國2005年鐵路客、貨運平均價格水平較2000年分別增長了約34％和8％。運輸收入的大幅增長，使2005年實現利潤70億元。為鐵路建設的擴大再生產提供了資金來源和保障。但鐵路目前的價格總水平與其他運輸方式相比還是偏低，深化鐵路運價改革勢在必行。

三、擴大債務性融資力度。向國內外金融機構貸款和發行鐵路建設債券，實行主動性負債。是解決鐵路建設資金不足的重要方面。一是積極爭取更優惠的政策性貸款。政策性貸款是在遵照市場原則基礎上發放的補貼性優惠貸款，是政策性金融的主要手段。二是設立國家鐵路專項貸款。在國家發改委和中國人民銀行設立鐵路建設專項貸款項目，實行鐵路建設信貸計劃單列，從每年國家信貸資金總規模中切塊下達，財政予以部分或全部貼息。三是爭取國外金融機構貸款和外國政府貸款。適當放寬鐵路部門向國外金融機構直接融資的權限和方式。擴大鐵路企業與國外財團的聯系，可采取獨資、合資、實行股份制等多種投資方式。積極爭取國外銀行和外國政府貸款。四是擴大鐵路建設債券的規模和發行范圍。增加債券的融資總額。發行鐵路債券是近期籌資的較好方式之一，購買債券的投資者通過債券的利息受益而不參加鐵路的經營。中國鐵路從1992年開始發行債券融資，至2001年融資總額為161.6億元，確保了鐵路建設的順利進行。同時。也可向境外發行鐵路債券，充分利用境外市場容量大、發行費用較低、籌資時間快、對資金限制少的優勢，既增加融資總額，又可使鐵路企業進入國際市場。

四、深化股權融資體制改革。鐵路具有龐大的鐵路資產，利用和發揮好現有鐵路資產的潛在能力，通過盤活存量增加增量，深化股權融資，構建多元化的投資主體和融資渠道成為必然的選擇。股權融資可以實現鐵路建設資金的擴張。滿足各方投資者的需要，實現各方投資者的多贏。股權融資包括兩類。其一是私募股權融資，即向特定投資者募集資金，設立項目公司，項目開發和經營的收益和風險共擔，具體有合作項目融資等。其二是公募股權融資，即在對鐵路進行股份制改造之后。向社會公開發行股票，這種方式是發達國家鐵路公司采用較多的方式，募集資金規模可以做到很大。且可持續。今后我國的地方鐵路建設。除公益性強的項目外。其他鐵路將更多地從市場融資。

篇5

近年來，我國的高速公路建設迅猛發展，從而拉動了我國經濟的快速發展。巨大的公路建設資金只靠財政投入及公路規費收入是遠遠不夠的，這就要求我們創新投融資思路，拓展投融資空間。應重點從以下幾個方面來考慮：

1積極盤活存量資產，優化資源配置

國有高速公路資產也要納入社會管理體系，建立與高速公路國有資產相配套的管理體系，優化資源配置，充分發揮高速公路資源的最大效益。據初步估算，全國已建成5.5萬公里的高速公路，如果每公里公路按4000萬元現值計算，存量資產也突破了2.2萬億元。高速公路產業開發成為高速公路企業籌集資金的一個新課題，具有廣闊的發展前景，產業開發的主要項目有以下幾個方面:

1.1土地開發：高速公路的修建國家給與了大量優惠政策，特別是低價劃撥充足土地，并且公路沿線土地都迅速升值，我們要做好土地這文章，進行房地產開發、出租、收取土地增值費等。

1.2廣告開發：高速公路要利用本身擁有的大眾傳播媒介，在收費站、加油站、服務區、停車場、收費票據等載體上經營廣告業務，收取廣告費。

1.3旅游開發：隨著旅游業的興起，旅游開發日趨火爆。

當然，以上產業開發不能違背國家政策，雖然國家與高速公路產業開發有關配套政策還沒有出臺，但我們可以利用注冊公司的形式進行開發，所得收入全部用于高速公路建設。

2充分利用交通規費收入資金，降低收費成本

交通規費收入資金主要有以下幾個方面：

2.1高速公路通行費收入

通行費征收主要目的是作為道路利用資本市場融資的工具達到償還投資成本，中國高速公路建設能有今天的成就，與20世紀80年代中期國家實施的收費公路政策密切相關。為了多渠道籌集公路建設資金，政府出臺了“貸款修路，收費還貸”政策。《公路法》第五十九條規定：“符合國務院交通主管部門規定的技術等級和規模的公路，可以依法收取車輛通行費”。近年來，偷、逃、抗繳通行費的現象日益嚴重，給國家造成巨大損失，因此，我們要加強高速公路管理，嚴厲打擊偷逃高速公路通行費行為，保持高速公路通行費快速增長。同時降低高速公路運營管理成本。在目前的管理模式下，新建一條高速公路即成立一個公司或管理處，新成立的公司或管理處，需要投入大量的資金進行隊伍管理和購置設施設備，這樣必然造成資源的巨大浪費。因此，要改革高速公路管理模式，建立與高速公路發展相適應的管理機制，降低收費運營成本。

2.2車輛購置附加稅、燃油附加稅收入

可以看出，自1984年在我國誕生收費公路以來，確實為公路建設投融資體制帶來了開創性的變革，沒有收費公路就沒有今天便利的公路交通條件。因此，必須堅持收費公路政策，推進我國高速公路建設可持續發展。但是，隨著收費站點的設立，人民群眾的意見也日益增加，這與以人為本、建設和諧社會的要求也不相符。因此，政府應該加強對收費公路的管理，規范公路收費行為，提高服務質量，對收費定價實行聽證制度，及時撤銷不符合條件的收費站，實行政務公開，讓廣大人民群眾了解收費政策，支持收費工作，創造良好的收費環境。

3高速公路企業債券融資

公路債券是公路企業為投資于公路建設項目，按照法定程序發行并約定在一定期限內還本付息的有價證券。債券市場作為資本市場成熟與否的重要標志，債券融資作為企業外部融資的一種重要方式，其總體規模無論是發行數量還是發行次數都遠遠超過了股票融資。以美國為例，企業的資金來源，債券占29.8%，銀行貸款占61.9%，股票只占2.1%，其他占6.2%。從80年代以來，發達國家企業債券融資放開了限制，企業可根據自己的融資需要和市場資金供求情況發行多種形式的債券。

2006年4月7日，山東高速公路集團發行10億元公司債券，債券期限為20年期固定利率債券，票面利率為4.10%。這是我省交通基礎設施市場化融資的首支企業債券。本次債券所募集的資金將全部用于山東境內高速公路建設等項目，里程共計289.79公里，計劃投資總額93.16億元。本次債券的成功發行拓寬了山東高速公路建設融資渠道，籌集到了巨大的公路建設資金，降低了融資成本，取得了很好的效果。

4轉讓收費公路經營權及施行股份制

股份制作為一種重要的籌資方式是經營權轉讓制度的基礎，被廣泛應用于高速公路建設。1996年9月18日，我國頒布了《公路經營權有償轉讓管理辦法》，第二十三條規定:“轉讓方獲得的轉讓公路經營權收入，首先用于償還被轉讓公路經營權的公路建設貸款和開發新的公路建設項目”。在收費制度形成以后，公路經營權轉讓制度是收費制度發展的必然結果，高速公路通行費收入資金積累緩慢，在公路建成的早期，交通量較低，收費額較少，收費額與貸款償還數量不相匹配，難以償還到期本息。在公路經營到一定時期以后，現金流才會逐漸增大，為了解決現金流與貸款償還之間的錯位問題，把未來的收益提前變現，用于償還貸款，高速公路收費經營權的轉讓就是一個行之有效的方法，它可以把未來預計收取的通行費提前集中獲得，迅速籌集到大量的資金，也達到公路資產變現的效果。

5結論

縱觀我國高速公路的發展，的確取得了輝煌成績，但也存在投資過快、過熱現象，盲目投資、重復修建現象時有發生，建設質量有待提高，我們要及時總結經驗，吸取教訓。高速公路經營企業要根據自身特點，選擇最佳融資方式，以上融資方式也可以相互配合利用，進一步完善高速公路投融資體制，從而為我國高速公路建設提供充足的資金。

篇6

社會資本廣泛涉足城市基礎設施領域。近年來，江蘇認真落實國家出臺的一系列政策舉措，積極引導和促進民間投資進入城市基礎設施領域。在交通基礎設施領域，通過發行地方政府債券、交通產業基金、企業債券信托產品、資產證券化等方式，積極吸引民間資本進入。2015年，全省公路、鐵路、航道等方面民間投資近600億元，占比達31%。在市政公用事業領域，對民間資本全部開放，全省81家城市公共供水企業中29家實行市場化運作，190多座縣以上城市污水處理廠中近100家實行市場化運作，115家管道燃氣企業中有86家由民間資本控股，民間投資還參與投資海綿城市、地下綜合管廊、軌道交通、公共停車場等市政基礎項目。在能源領域，全省50%以上的加油站、45%以上的加氣站、60%以上的儲油庫、70%以上的光伏電站，均由民間資本獨資或參股建設。在通信領域，南京、南通等城市設立財政專項資金，通過購買政府服務等方式，支持民營企業開展免費WiFi建設。

政府融資平臺發揮重要支撐作用。20世紀90年代以來，各地通過有關國有企業、開發園區或設立城建開發公司等方式，組建政府融資平臺，將城市基礎設施項目交由融資平臺按市場化方式運作。政府以財政和土地出讓收益為平臺公司做擔保，進行城建項目融資。多年來，政府融資平臺在加快城市基礎設施建設、促進經濟社會發展中發揮重要支撐作用。但是，近年來政府融資平臺普遍遇到瓶頸制約，部分平臺負債率過高、財務狀況不佳，有的已失去再融資能力。

廣辟城市基礎設施建設資金來源。財政資金。用于城市基礎設施建設的財政資金，主要是稅收和征收的專項費用。包括城市建設維護稅和公共事業附加費，以及水資源費、市政設施使用費、土地出讓金等財政性資金。近年來，財政資金投入城市建設的比例不斷增加，2015年江蘇公共財政支出用于城市基礎設施建設和社會服務的比重近70%。銀行貸款。各地城市建設融資主要來源于政策性銀行和商業銀行貸款。由政府對融資公司授權擔保，采用銀團貸款、抵押融資、項目融資、金融租賃的方式進行間接融資。2015年末，在江蘇省政府性債務構成中，銀行貸款融資占比達51%以上。債券融資。為緩解城市建設資金不足的矛盾，地方政府通過融資平臺發行城投債券和中期票據進行直接融資。國務院批準江蘇成為地方政府債券自發自還試點省份，使江蘇具備較大的發債自。截至2015年末，江蘇省共發行47只地方債券，合計3193億元，在債務總額中占比約為30%，有效降低了政府債務風險。信托融資。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股權融資的方式募集資金，參與城市基礎設施建設。在現有債券發行制度下，信托融資拓寬了發債融資機構的群體，有利于吸引更多的社會資本參與城市建設。目前江蘇信托融資約占債務總額的15%左右，成為地方政府融資的重要來源。股票融資。市政設施類企業具有收益穩定、風險較小的特征，通過上市發行股票的方式進行融資，融資成本較低，符合基礎設施項目投資規模大、回收周期長的特點，可解決公用事業類公司因盈利能力較弱而缺乏后續資金的難題。江蘇現有蘇州高新、南京高科等四家從事城市建設運營的上市公司，只占全省上市公司數的1.5%，未來還有巨大發展空間。項目融資。政府和社會資本合作（PPP），是民間資本和社會資本參與城市基礎設施投資、拓寬融資渠道的重要手段。2015年，江蘇設立PPP項目專項支持基金100億元，融資總額達1100多億元。

二、當前城市基礎設施投融資改革中

存在的主要問題

體制上。一是改革尚不配套，投資、財政、金融體制改革不同步，存在投資權責利脫節、財政信貸資金劃分不清、整體戰略規劃缺乏等問題。二是政府投資職能轉變不到位，政策落實存在滯后性，投資主體之間缺乏有效分工，投資來源多元化格局雖已形成，但各類資金在使用上仍受到政府的直接干預和控制。三是部分城建經營性項目準入門檻設置依然過高，有投資意愿的民間資本難以進入；政府引導的一些項目，由于信息披露制度缺失、缺乏穩定的政策保證、無法保證合理盈利預期等原因，造成民間資本投資意愿不高。

融資方式上。城市政府主要采用傳統融資方式獲取資金，其中銀行貸款、地方政府債券、信托資金在政府債務中的占比超過73%，其中銀行貸款占一半以上。隨著國家對地方政府性債務管理的加強、銀行對地方及其融資平臺信貸投放的收緊，一些地方通過信托貸款、發行理財產品、工程墊款等方式進行變相舉債融資，融資成本普遍高于同期銀行貸款和債券市場利率。

潛在風險防范上。政府債務壓力持續增大，在前期城市建設中，政府以財政收入和土地作為抵押擔保成立融資平臺，向銀行貸款或發行城市建設債券募集資金，造成較大規模的政府債務。截至2015年末，江蘇省地方政府性負債率達68.5%。目前除少數城市外，多數中小城市融資平臺自身經營無法產生足夠的現金收益支付融資的本金和利息，需要依靠新融資、土地出讓金等外部資金來補充。與此同時，土地出讓收入減少與土地開發補償成本提高等問題凸顯，2015年全省土地出讓收入同比銳減655億元，降幅達14%，未來城市在土地財政上的獲益空間將進一步縮小，債務償還壓力增大。

三、國內外城建投融資方面的經驗做法

有效滿足城市基礎設施的融資需求是國際性難題。難就難在如何推動在“融資―建設―償還”循環中，實現融資平臺的可持續發展。參考借鑒國內外政府融資平臺的一些典型模式，有助于我們進一步開拓思路。

國外政府融資的主要模式。財政間接投資的日本模式。日本城市基礎設施兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業機構或政府金融機構提供融資，由他們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權以債務形式舉借資金，中央對地方政府債券的發行實行計劃管理和協議審批制度。市政債券融資為主的美國模式。美國各級地方政府均可發行市政債券，各類投資者均可購買。債券一般分為兩類：一類是無固定收益的債券，用于基礎設施項目建設，以發行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益債券，主要用于建設機場、收費公路等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。為保障市政債券的成功運作，美國制定了一整套成熟的法律制度，設立了市政債券法規制定委員會來專門監管市政債券市場，規范債券發行和買賣行為。公私合營（PPP）為主的英國模式。1992年以來，英國政府致力于采用公私合營（PPP）方式推動私人和企業參與城市建設和提供公共服務，利用私人資本減少基礎設施的建設和經營成本。對于公共投資計劃私人融資享有優先權，在項目初期引入社會資本參與項目建設，共同出資、共擔風險、共享收益。投資范圍不僅限于傳統城市基礎設施領域，而且擴展至醫療、教育等其他公共服務領域。在減少政府財政投入壓力的同時，既能避免公共產品市場供應失靈，又可防止政府過多投入產生擠出效應。

國內一些省市融資平臺的主要模式。重慶模式：2002年以來，重慶市政府成立包括市城市建設投資有限公司、市地產集團、市高速公路發展有限公司等國有建設性投資集團。“投”采取授權經營、市場化方式運作，為市政府提供向市場借貸并快速實施項目的公司化機構，成為城市基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。經過多年發展，“投”已完成了重慶市75%以上的重大基礎設施建設，超前實現靠財政投入需要幾十年才能完成的城市建設目標。四川模式：四川省將22家國有企業的全部股權、資產整體劃入組建了四川發展集團，搭建省級綜合投融資平臺，并分步組建了鐵投、能投、水務等九大專業平臺，吸引優質資源和專項資金投入省內重大基礎設施建設。

四、城市基礎設施投融資體制改革的幾點建議

借鑒國內外成功經驗，推進城市基礎設施投資體制改革的思路是，深入貫徹落實中央做出的《關于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉變城市發展方式。在頂層設計上，加大國有資源、國有資產、國有資本統籌管理、統籌運營力度，集中資源辦大事，促進“資源―資產―資本”有效轉化。在運營模式上，實行政企分開的市場化運營，整合政府投融資平臺，實現“融資―建設―贏利―再融資”可持續發展。在項目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，推動間接融資為主轉向直接融資與間接融資并舉、多元化融資。

推進政府和社會資本合作（PPP）。一方面，政府繼續加大對城市基礎設施建設的投入；另一方面，千方百計吸引社會資本，增加基礎設施和公共服務供給。依托政府融資平臺，優先選擇一些具備穩定現金流、投資規模大、合同期限長的可經營性市政基礎設施項目進行合作，充分利用稅收、貼息、價格、投資補助、特許經營權等方式規范引資行為，建立基礎設施投資補償機制，完善相應的法規政策，保障相關項目穩定運行和合理收益，提高民間資本投資積極性。在具體操作上，靈活采用BOT、TOT、PFI、金融租賃等多種方式。降低民間資本的進入門檻。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業等領域改革，為民營資本清障鋪路，規范完善政府和社會資本合作、特許經營管理，吸引更多民間資本進入城市基礎設施領域。

篇7

目前我國大、中城市道路堵塞、車輛擁擠、交通秩序混亂問題日益突出。經過近10年的實踐和論證，從中央到地方一致認為應該將發展運量大、方便、快捷的城市軌道交通作為改善城市交通狀況的一項長期發展戰略。但是軌道交通具有投資巨大，經濟效益較低的突出特點。如何建立有效的投融資體制，暢通融資渠道，成為了關鍵。

1我國城市軌道交通投融資狀況

目前已建成或正在建設各城市軌道交通項目資金來源主要有：市財政直接投資，約占總投資的30-100%；區政府投資(沿線直接受益的各區政府承擔的地面拆遷費和軌道交通車站的建設資金)，約占總投資的20-30%；土地出讓或開發收益收入，約占總投資的10-15%；國內銀行貸款，約占總投資的30-60%；國外政府貸款或國外銀行貸款，約占總投資的20-60%；其它社會集資，約占總投資的5-15%。可見，我國城市軌道交通建設投融資模式是以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。對于初次建設軌道交通的城市，由于得不到已有線路營運收入的支持，政府財政投入是啟動項目的唯一自有資金，采用這種投融資模式作用重大。Www.133229.COM但對已有發達軌道交通系統的城市，新建軌道能夠得到營運收入的有力支持，繼續采用這種財政主導型投融資模式，不僅會給地方政府造成更加沉重的財政負擔，而且近些年地方政府可支配財力相當有限，繼續承擔二期、三期等后期工程主要建設資金也是不可能的。

北京、天津、上海等地正在組織軌道交通建設投融資體制改革。提出建立政府扶植下，“地方國有、合作經營”的投融資模式，拓寬投融資渠道。北京西直門至東直門地鐵建設項目，由中關村科技發展股份有限公司、北京城市開發集團公司等.家單位組成北京市城市鐵路股份有限公司；在建的天津津濱輕軌建設項目，由天津經濟技術開發區總公司、天津天保控股有限公司等6家單位組成天津濱海快速交通發展有限公司。上海軌道交通明珠線建設項目，由上海市政府、沿線的.區政府、上海鐵路局'方組成的上海申通公司。實現了投資主體結構多元化，使我國城市軌道交通建設向融資社會化邁出了重要一步。

但是應該看到目前軌道交通投融資體制還存在一些問題：首先，融資方式單一，過于依賴銀行貸款，沒有拓寬資本市場，進行市場化融資；其次，目前民營性質的企業集團和私人性質的企業集團還參股較少，主要原因是項目本身市場價值不高，對民間資本吸引力不夠，投資積極性不高。吸引民間資金，逐步實現融資方式多樣化、融資工具市場化是進一步深入投融資體制改革的關鍵。

2 轉向‘商業投資’模式轉化的改革對策商業投融資模式是指由商業企業取代政府作為項目的投資主體，并采用商業原則進行經營，負責項目的融資、建設、運營、開發、投資回報與還本付息等。當然為使項目具有一定的贏利能力，以吸引大型企業和財團的投資，政府采取一系列的特殊措施是這種模式成功實施的關鍵。城市軌道交通自身是有獨立的功能、通過定價實現有償服務的商業性項目；又是具有明顯的正外部效應的項目。交通線路的開通能夠刺激沿線房地產升值，給沿線的房地產業和商業等行業帶來巨大收益。如果將軌道交通沿線土地交由軌道交通投資主體來綜合開發，拓寬投資主體的收益渠道，更能增加其商業價值。香港地鐵的飛速發展，依靠的就是商業投融資模式的高效運作。我國謹慎地實施從“國有合作”投資模式轉向“商業投資”模式的改革，設想可以從以下幾方面尋找對策：

第一， 謹慎轉向“商業投資”模式轉化，政府與項目公司的關系應該是純粹的商業性持股關系，而不是無償投入。2000年4月，由上海久事公司和上海城投總公司聯合組建軌道交通投資公司———上海申通公司，并按照現代企業制度的要求，建立軌道交通的商業化運作機制。上海申通公司的注冊資本為260億元人民幣，其中，上海久事公司占60%。上海久事公司主要通過申請國家開發銀行長期貸款、發行債券等方式籌措資金。然后以現金注入到申通公司，作為就是公司的股本金投入；上海城投總公司占40％，城司主要是以地鐵一號線的存量資產作價投入。

第二， 國家應采取相應的扶植政策，包括國家政策性金融機構給予軌道交通項目公司一定比例的長期、低息貸款；中央減免軌道交通設施營運收益的稅收，以降低項目投資成本、提高收益率。

第三， 應該給予軌道交通項目公司某些物業方面的特許權，以保證公司獲得如車站小商店租賃費、管理費、物業費等商業性收入。

第四， 地鐵建設與沿線物業綜合開發相結合，以沿線物業土地出讓的收入投入地鐵工程建設，已成為地鐵開發建設籌資的成功方式。在相當長的一段時間里，凡在地鐵運營線、在建線和規劃線沿線開發的房地產項目，其土地出讓收入，根據需要全部或大部用于地鐵開發建設專項籌資。收費標準以建成線為最高，在建線次之，近期規劃線、遠期規劃線最低。努力做到籌資在時間和空間上的長期性、廣泛性、統一性和規范性，確保地鐵建設開發資金來源的穩定性和可靠性，形成“地鐵通，物業興”的良性循環。

篇8

長期以來，我國的城市基礎設施國有經濟的投資處于絕對優勢，采取的是國家立項、財政撥款、銀行融資、政府主管、建委建設施工、管理和養護的運營機制。但是國外政府對不同性質的基礎設施，采取不同的投資和管理方法。即將城市基礎設施項目分為經營性、準經營性和非經營性項目，實行分類管理。比如，法國和德國的做法是對于經營性項目（有足夠資金流入和收費機制，通過向社會收取服務費回收投資的項目）政府投資則從其中退出，廣泛吸引社會資本進入。對于準經營性項目（有一定的收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因市場、政策及收費價格等因素，無法收回成本的項目）通過財政適當貼息或給予土地開發權等多種政策優惠來吸收社會資本進入。而對于非經營性項目（無收費機制的項目）政府采取購買服務的方式，由民營企業替代政府進行項目投資并提供服務，政府定期向企業支付服務使用費。

近幾年，雖然我國基礎設施投融資體制改革的進展很大，提出了基礎設施領域進行市場化改革的目標，但是，目前我國并未對基礎設施項目有明確的分類，導致一些地方的決策者認為，市場化改革取向就是不論項目性質而一概市場化，一概引進民營企業。如在一些地方，對公益性較強的風景區、公園進行市場化改革，引入民間資本投資經營。結果，由于民間資本以逐利為目的，或擅自提高服務價格，或擅自建設與環境不相容的項目，既損害了公眾利益，損害了政府的公共形象，又破壞了生態環境。因此，我國的投融資體制改革更需深入研究基礎設施的投融資規律，實施基礎設施分類投資的原則。

二、打破政府壟斷，引入市場競爭機制

我國計劃經濟時代，基礎設施采取了由國家投資、國家經營的國營模式，在企業內部形成了單一的由國有資本完全壟斷的產權結構。改革開放以后，特別是 90年代以來，雖然基礎設施企業開始由傳統的全民所有制向以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的體制轉變，但是，從整體看，由國有資本壟斷的產權結構還未打破，在一些經營性競爭行業，國有資本占據著絕對控股地位，而在一些地區的某些領域，如管網經營，還存在不允許社會資本涉足的。這種國有資本占壟斷地位的現象，極大地束縛著基礎設施領域生產效率的提高，也不利于調動社會資本參與基礎設施領域的積極性。

西方國家基礎設施投融資體制改革取得成功的共同做法是將積極引入競爭作為打破政府壟斷、提高生產效率的重要目標。比如，英國的公用事業企業經過產權關系和經營機制改造之后，絕大多數的經營績效都有所提高，特別是盈利指標有了相當的改善。但是由于英國公用事業改革是與民營化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進公用事業的服務效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標。雖然在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強競爭為主要內容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。日本和美國的經驗也可證明這一點。

這對于我們有很大的啟示意義。對公用事業民營化的效果要有清醒的認識，要明白最終發揮作用的還是競爭。超產權理論的研究也證明，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業來說，光有產權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。

三、引入民間資本，拓寬融資渠道

改革開放以前，我國城市基礎設施建設由政府包辦，不允許其它資金進入，當然也就不存在所謂的社會融資渠道問題。改革開放后，城市基礎設施領域向非政府資金開放，融資渠道逐漸拓寬。但總體而言，我國城市基礎設施融資渠道是十分有限的。以1986年為例(建設部，1997)，政府資金(包括城市基礎設施兩項資金、國家預算內投資、各級政府撥款和水資源費等)占城市基礎設施資金來源的82％，其它資金(國內銀行貸款、外資、債券、股票和民營資本等)合計起來才達到18％。發展到2000年(建設部，2001)，政府資金和國內銀行貸款合計占72％，雖然政府資金所占比例有所下降，但這72％的資金性質沒有變，它們仍然是國有性質，是政府和國有銀行信用資金。再到2004年(建設部，2004 )，財政撥款和銀行貸款到合計占52％,自籌資金比例為41％。在自籌資金中，有相當一部分是城市政府利用政府信用以債務的方式取得。這說明我國投融資渠道仍然狹窄。

西方國家基礎設施投融資方式的多樣性和機制的完善性，為我國拓展基礎設施投融資方式提供了積極的思路。如英國政府與私人合作的PPP模式、法國的委托管理模式，美國充分利用資本市場的市政債券融資模式及日本的股權融資模式等。都為我國引入民間資本，拓寬融資渠道提供了可資借鑒的經驗。從我國國內可實施的環境看，利用股權融資是合適的方式。參照日本模式，我國可將大型的國有企業改為股份制企業，通過上市籌集股權資金；參照美國等發達國家發行市政債券為基礎設施建設融資的模式，我國可以考慮發行支持城市基礎設施建設的市政債券。逐步建立地方市政債券發行和交易機制，為中長期基礎設施建設匹配資源；組建政府擔保機構，完善地方信用擔保體系。參照英國做法，嘗試推行政府與私人合作的PPP模式，政府逐步從盈利性投資中抽身，對投資期短、見效快的項目可采用政府委托機構發行信托計劃或可轉換債券的方式，鼓勵居民參與地方投資建設，拓寬市民投資渠道，讓利與民。對于比較成熟的產業或企業可以采用公私合營或私有化改制等方式進行改革，一方面可以促進管理水平和生產效率的提高，另一方面在不影響稅收水平的基礎上，政府可以利用逐步回收的公共資金，大力改善環境和完善社會保障體系。

另外，國外經驗表明，保險、養老基金、投資基金等機構是城市基礎設施債券的主要投資者。隨著我國養老、失業保險制度的改革，充分利用保險、養老基金、投資基金等機構形成對城市基礎設施建設的巨大潛在投資需求，擴大融資范圍，提高融資能力。

四、實行政企分開，創新公用事業管理模式

建國以來，我國一直把各項城市基礎設施投資與運營作為公益性事業，與此相應，全國各城市幾乎都設有公用事業局或相類似的政府機構，對基礎設施企業進行集中統一管理。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，企業實質上只是政府管理機構的一個附屬物，政府對企業的管理是一種完全控制，這就決定了這種壟斷的性質是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經濟性壟斷。在這種體制下，基礎設施企業的主要生產經營活動，包括投資決策和服務收費，由國家計劃或主管部門安排，企業沒有實質性的生產經營自。企業進行投資決策時，存在審批事項過多、審批范圍過寬、辦事程序繁雜、工作效率低下及對行政管理行為缺乏監督等一系列問題，加大了社會資本投放的交易成本，政府在制定價格時，或者更多地考慮政治和社會目標，較少地按經濟學原理辦事，損害企業的經濟利益，或者過多地庇護生產者的利益，漠視消費者的利益。結果，基礎設施產品或服務價格既不能準確反映生產成本，又不能反映社會需求，既不能有效引導社會資本，又不能正確引導消費，同時降低了社會資本對項目的安全性預期。

20世紀80年代初，英國以電信產業為開端，相繼對電力、煤氣、自來水和鐵路等主要公用事業民營化時，對這些公用事業的管理體制也進行了重大改革。其改革的中心內容是，從根本上調整政府與企業間的關系，即把原來由政府直接干預企業經營活動的政企關系調整為由政府間接控制企業主要經濟活動的政企關系，實現從以政企合一為特征的管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。在政企分離的管理體制下，企業才能形成作為市場主體所需的經營機制；政府則從公用事業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者，從而提高管制的效率。英國在公用事業實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預企業的日常生產經營活動，企業根據政府頒發的經營許可證的有關條款，按照市場經濟原則開展生產經營活動，從而實現了企業經營機制的根本性轉換。

實行政企分離的管制體制后，企業將擁有生產經營決策權，并以追求自身利益最大化為經營目標。同時，許多公用事業和業務領域具有自然壟斷的性質，只存在一家或極少數幾家企業。這就會產生一種扭曲社會分配效率的潛在可能性，即這些企業有可能利用其市場壟斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務質量等途徑謀取壟斷利潤。這就在客觀上需要政府采取必要的監督和管制措施，以規范企業的市場行為。對此，英國實行政企分離的管制體制后重新確定了管制的新職能，主要包括：(1)制定有關管制法規；(2)頒發和修改企業經營許可證；(3)制定并監督執行價格管制政策；(4)對企業進入和退出市場實行管制。可見，在公用事業實行政企分離的管制體制后，政府并不是讓企業放任自流，而是通過重新界定管制的新職能，以間接控制企業的主要經營活動。這體現了“放小管大”的改革原則，有利于提高管制效率。

借鑒英國的基本經驗，要使中國公用事業的國有企業具有適應市場經濟特點的經營機制，一個重要的前提條件就是把政企合一的管理體制改革成為政企分離的管理體制，同時加強政府的監管職能，規范企業的市場行為。

五、加強法制建設，完善政策法規體系

市場經濟是法制經濟，西方國家經過二三百年的資本主義制度的發展，建立了比較完善的法律法規等制度體系。西方國家在改革過程中往往遵循“制度先于改革”的原則，通過制定明確具體的法律法規及政策措施，規范改革過程，防范和解決改革過程中可能出現的種種問題。如英國政府對公用事業的民營化是以政府管制立法為先導，英國政府依據可能出現的問題及如何進行控制制定了《電信法》、《煤氣法》、《自來水法》和《電力法》等多部法規，使民營化具有法律依據和實施程序。美國也十分重視基礎設施領域相關法律法規的建設，如針對民營化過程中的合同承包，就先后了三個政府通報，并在20世紀90年代制定了《政府績效和成果法》、《聯邦采購精簡法》等四部法律來規范和約束政府的合同承包行為。

從中國的改革開放實踐看，似乎有一種先改革后立法的傳統，經過一段時期的改革，根據在改革中取得的經驗教訓再制定相應的法律。這種立法思路雖然有針對性較強的特點，但它是以巨大的改革成本為代價的。因為從開始改革到頒布與實施法律這一時期內，由于缺乏改革的法律依據和實施程序、必然會產生不少混亂現象，同時也給投機者提供了“鉆空子”的機會。例如，中國電信產業的無線尋呼領域在20世紀80年代末就開始改革，有線通信領域在20世紀90年代初就醞釀和實施改革，可是至今尚未頒布一部《電信法》，在2000年9月才頒布了一個《電信條例》。在這個擁有世界第二大固定電話網和第二大移動電話網的國家，政府管制的力度與效果是值得懷疑的。反而在實際中的是，移動電話的高額資費標準令全球人咋舌，收費混亂的現象比比皆是，網絡服務質量也是差強人意。不只是電信產業如此，煤氣、鐵路、電力、自來水供應等也是如此。在中國的煤氣和自來水供應產業，至今還沒有全國性的法律，只有一些地方政府制定的“條例”、“規定”，鐵路運輸產業目前還是根據在1990年9月頒布的《中華人民共和國鐵路法》為基本法律，該法的許多內容已經不適應現實情況，尤其不能適應鐵路運輸產業政府管制體制改革的需要。在中國的電力產業，1996年4月1日開始實施的《中華人民共和國電力法》是我國公用事業領域中一部相對較新的法律，但該法規定的主要政府管制機構已撤銷，需要重新確認電力產業的政府管制機構。

可見，與國外相比較，我國城市公用事業在相關法制建設方面還存在較大欠缺，制約了城市基礎設施投融資體制的改革和發展。因此，加強法制建設是建立科學、高效的中國城市基礎設施投融資管理體制的關鍵。

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一、當前中國投融資體制的主要問題

2004年國務院制定了《關于投資體制改革的決定》，針對企業投資決策權的落實、市場配置資源的基礎性作用的發揮、政府投資決策的科學化和民主化建設、投資宏觀調控和監管有效性的增強，提出了深化改革的指導思想、目標和總體思路。經過幾年的深化改革，中國投融資體制在國有企業自主決策（國有商業銀行獨立審貸）、市場效率和宏觀調控的有效性方面都有所改善，但都還存在有待解決的問題。更值得注意的是，制度設計中存在的問題還未引起足夠重視。

（一）國有企業自主決策還未真正落實

自80年代中期國有企業成為重要的投資主體以來，國有企業的自主決策問題就成為了市場化改革的重要課題，但該問題一直沒有形成突破。隨著國有企業財務分配制度改革的推進，國有企業的投資自主決策在財務上有了較大的保證。但是，由于政府和國有企業之間缺乏有效的約束激勵機制，導致政府與國有企業的關系一直難以完全理順。一方面，由于政府對國有企業難以形成有效約束，導致政府對國有企業不敢放開，且進行過多的行政干預，甚至直接參與經濟活動；另一方面，國有企業的投資決策不能實現充分自主，損失了效率，經常與市場化發展失之交臂。探索政府與國有企業之間市場化的約束激勵機制，對于理順兩者之間的關系，實現國有企業真正自主決策，顯得尤為重要。

（二）投融資體系運轉效率較低

中國投融資體系運轉效率較低，主要表現在：第一，高儲蓄無法有效地轉化為有效投資。第二，金融資產單調，融資方式單一。在2010年的100萬億金融總資產中，銀行資產約占92%，而證券、保險相對規模較小（繆建民，2011）。第三，金融市場發展不均衡。債券市場發展滯后；股票市場新興加轉軌的特征明顯；保險企業熱衷于投資型產品，服務于實體經濟的品種缺乏。第四，金融服務覆蓋不合理。一是廣大農村及邊遠地區金融服務嚴重滯后；二是銀行系統總信貸規模中對非國有部門的信貸規模偏少。2011年12月末，中國全部金融機構人民幣各項貸款余額54.79萬億元，主要金融機構及農村合作金融機構、城市信用社和外資銀行中小企業貸款（含票據貼現）余額21.77萬億元，占比39.7%，年末小企業貸款（含票據貼現）余額10.76萬億元，占比19.6%。相比之下，中國中小企業總數占全國企業總數的99%以上。第五，銀行系統經營效率不高。仍然存在較大的行政審批和管制，特別是在機構和產品準入及部分金融產品定價上。

（三）政府對投融資體系的宏觀調控效率較低

政府在投融資體系中的宏觀調控是保證體系良性運轉的關鍵。到目前，雖然市場化的投融資體系框架基本建立，但其運轉效率仍較低下，這與政府的作為或不作為有較大關系。其一，由于政府與國有企業的關系（委托關系）沒有理順，雖然是國家所有或控股，卻難以對國企形成硬約束，導致政府或直接參與重要經濟活動，或采取命令、指令式的行政手段進行管理，因而不該作為的做了；其二，在投融資體系的建設和維護中政府的作為有所欠缺。原因之一是缺乏經驗；原因之二是行政管理體制的局限；原因之三是決策水平和機制落后。

政府對投融資體系的宏觀調控，一個較為明顯的欠缺體現在促進農村金融機構的發展。農村金融機構發展落后與政府的農業基本建設投資或對農村的公共投入長期不足密切相關。第一個五年計劃（1953-1957）執行后，農業、輕工業和重工業的投資占基本建設投資的比重分別為7.1%、6.4%和36.1%。1959年談到經濟計劃的安排方針時提出：過去安排計劃的次序是重工輕農，今后恐怕要倒過來。但是，這樣的次序始終沒有倒過來。1963-1965年調整時期，農業、輕工業、重工業投資比重分別為17.7%，3.9%和45.9%。第三個五年計劃（1966-1970）執行后，這三項投資的比例分別為10.7%，4.4%和51.1%。1980年（第五個五年計劃的最后一年）農業基本建設投資占基本建設投資的9.3%，“六五”（1981-1985）、“七五”（1986-1990）和“八五”（1991-1995）三個時期，這項比例分別為5.1%，3.26%和3.19%。“九五”、“十五”和“十一五”三個時期，第一產業的固定資產投資占全社會固定資產投資的比例分別為2.04%、2.79%和2.49%，而第二產業相應的比例分別為37.32%、40.02%和43.32%。

另一個較為明顯的欠缺是法律環境的建設。從立法時間看，立法滯后于政策制定。從建國初期到1978年，政府就調整金融業中的公私關系、調整金融業與工商業的關系、解決農村資金問題、做好農村金融工作等方面做了大量工作，制定了許多政策，但是缺乏相應的法律。從1984年1月1日起，中國人民銀行開始專門行使中央銀行的職能，1995年3月18日，《中國人民銀行法》頒布，二者時間相隔11年之久。從立法的角度看，美國所有的金融立法以保護金融消費者為中心，中國的金融立法基本以保證國家貨幣政策的正確制定與執行和維護金融穩定為中心，兩者在監督主體和監督效率等方面存在一定的差異。

從立法結構來看，目前中國金融法律框架雖已基本建立，但仍存在以下問題：一是對金融消費者保護方面立法不足；二是大多數法律條文都只是原則性規定，缺乏可操作性，同時，適用的法律又未考慮金融機構的特殊性，因而整體的金融法律框架執行難度較大。從執法力度來看，存在有法不依的現象。首先，由于存在立法設計中的問題，導致執法效率較低下；其次，執法組織結構不完善，導致執法乏力。而在美國，除了司法部門以外，聯邦和州兩個行政級別的金融監管機構，與其說是在執行監管職能，不如說是在執行執法的任務，加上高效的行業自律協會，形成了嚴密的保護金融消費者的執法組織體系；最后，金融行政執法程序不完善和執法手段較為單一也導致執法乏力（劉曉然，2008）。

法律環境建設滯后是影響政府宏觀調控效率的關鍵因素。為此，建立和維護良好的法律環境是政府的一項重要使命。政府應加強法律對金融改革與創新的先導作用，同時克服甚少受法律與立法機構約束、為施政需要而制定法規的隨意性，形成“成文法框架中的自主管理”體制，加強執法組織體系建設，力促向法律主導型轉化（袁海勇，2011）。

（四）制度設計存在盲點與誤區

中國投融資體制中存在的國有企業決策、市場效率和法律機制問題可以歸結到體制設計中存在的盲點和誤區。比如，在中國的體制設計中，較為側重的是“所有制”的形式，較為忽略的是“以發展生產力為核心”；在體制運行的設計中，“摸著石頭過河”的思想觀念占據主流，而“創新意識”則較為薄弱；在體制運行宏觀調控的理論體系中，“宏觀經濟理論”和“微觀經濟理論”被置于較高的地位，而“倫理經濟理論”和“制度經濟理論”等重要的經濟思想，則沒有引起應有的重視。

應當強調的是，體制設計的倫理價值取向和價值導向如果沒有受到很好的重視，所形成的體制就不可能有良好的運行。1998年諾貝爾經濟學獎得主，立志為幫助祖國印度擺脫經濟貧困的經濟學家阿馬蒂亞·森一度批評現實中經濟學與倫理學相分離的狀況并由此對經濟社會造成的嚴重危害。

同時應當強調的是良性的制度變遷對經濟發展的突出作用。1993年諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯提出了“制度變遷理論”，并揭示了政治決策所形成的制度對經濟發展的重要作用和“路徑依賴”對經濟發展的重要影響。他指出：“現代宏觀經濟理論，如果其實踐者認識不到政治決策對經濟運行的決定性作用，就無法解決其面臨的問題。”（道格拉斯?諾斯，1990，p112)

關于“路徑依賴”(path dependence)對經濟發展的重要影響，他指出：“要充分理解‘路徑依賴’對經濟發展的影響，需要將社會的政治體系、經濟體系和法律體系視為一個相互交織、對社會行為形成一系列正式與非正式約束的‘有機體’。這一‘有機體’構成社會的縱橫交錯的‘制度矩陣’(institutional matrix)，引導經濟沿著特定的軌道前行。”（道格拉斯?諾斯，1990，第115頁）筆者認為，對于這一“有機體”對經濟發展起積極作用的認識和研究，要做到三點：一是科學性；先進的、科學的“有機體”引導社會經濟走向先進、科學、健康和活力；不先進的、不科學的“有機體”引導社會經濟走向落后、非科學、貧窮和腐敗。二是要將政治體系、經濟體系和法律體系有機協調為一個整體；三是要充分認識這一“有機體”的外部性(externality)，即限制經濟行為人的選擇并阻止經濟行為人實質性改變現有制度構架的行為。

二、當前中國投融資體制改革的關鍵

建國六十多年來，中國投融資體制走過了一條由中央政府主導的由計劃行政體制到市場體制的變遷演進之路，大致經歷了前30年和后30年兩個一脈相承但各具特色的階段。這種傳承體現了“計劃和市場都是經濟手段”的思想。然而，中國的投融資體制改革絕不僅僅局限于處理好計劃與市場的關系。鑒于當前存在的主要問題，本文對當前中國投融資體制改革的關鍵，形成以下思考：

第一，投融資體制改革體現了整體經濟體制改革的背景和市場化取向，其存在的問題是整體經濟體制改革所存在問題的縮影，對這些問題的解決有利于整體經濟體制改革的突破。

第二，國有企業自主決策（國有商業銀行獨立審貸）是投融資體制改革與整體經濟體制改革的突破口。探索既能有效約束國有企業又能使其真正自主決策的市場化機制是突破的關鍵。學習和借鑒成熟市場經濟體的經驗是一條相對的捷徑。國有經濟的理順將為私有經濟的管理提供借鑒和手段，使整個國民經濟步入良性軌道。

第三，法律環境的建設與維護是推動投融資體制和經濟體制改革的長期因素。良好的法律環境并不在一朝一日形成。但是，試圖用一時有效的行政措施來取代法律，將使改革的道路疲乏甚至停滯不前；投融資體系或金融體系的效率有賴于投融資制度或金融制度的深層次改革，理順、確立和維護各經濟主體的法律關系是實現這一深層次改革的基本條件。

第四，清理和消除制度設計中的盲點和誤區，從源頭上消除中國投融資體制中存在的國有企業決策、市場效率和法律機制問題。1978年黨的所做出的經濟體制改革和對外開放的決定，有利于中國經濟的長遠發展，表明了黨和政府的改革決心，也表明中國的經濟體制改革由黨和政府主導。未來改革的持續和推動仍然取決于黨和政府的政治意愿和決心。體制創新，思想為先。對于中國經濟體制的創新，應當首先克服種種模式的禁錮，以發展生產力、改善人民生活質量和素質為核心；應當豐富體制運行宏觀調控的理論體系，加強倫理價值理論和政治決策理論等重要經濟思想對宏觀經濟調控的支持力度。

體制創新，其次要考慮體制的路徑依賴問題。人類學家、歷史學家，英國劍橋大學國王學院艾倫?麥克法蘭（Alan Macfarlane）教授（1978）研究認為，至少從十三世紀開始，英國就不同于我們傳統上知悉的以族長式統治、大家族、婦女地位低下、連接緊密而又封閉的農民村落、自給自足，以及家庭為勞動單位為特征的小農社會。麥克法蘭通過指出英國不同于其他國家，而且這種差異由來已久，向我們揭示了一個路徑依賴報酬遞增的正例。而歷史上西班牙的淪落向我們展示了一個路徑依賴報酬遞增的反例。十七世紀，西班牙從西方世界自羅馬帝國以來最強盛的國家淪落為二流實力的國家：農村人口流失、工業發展停滯。雖然，王室及其貴胄深知國家正在走向腐朽沒落，卻仍然無法改變其所走的路徑。英國與西班牙在十七世紀都面臨財政危機，但它們所走的截然不同的路徑顯然反映出深植于社會基礎的制度特性。（道格拉斯?諾斯，1990，第116頁）任何一種體制都存在優劣性和外部性。鑒于此，追求制度的先進性、追求制度設計中的思想觀念更新和與時俱進是中國投融資體制克服路徑依賴問題的關鍵。

參考文獻

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完全由政府來負擔建設城市軌道交通也不現實。現在北京市政府每年要用財政補貼地鐵十幾億，如果換作其他財力較弱的城市，是補貼不起的。現在國內許多城市地鐵都處于虧損運營狀態，交通堵塞也從一線城市擴展到二線城市，但是城市基礎設施建設一靠土地財政，二靠政府融資平臺，這兩個融資機制都已經走到了盡頭，需要新的機制代替。這就需要改革。

中國香港、新加坡的城市交通建設是走中間道路，介于完全市場化和全靠政府財政之間。一方面，允許市場資本進入，按市場的規律運作；另一方面，政府也給予一定的政策，比如允許投資者在所投資的地鐵沿線站點進行房地產開發經營，可以有額外的回報，這個回報就可以補貼地鐵的虧損，也同時避免了由政府背上公共交通虧損補貼的包袱。目前，廣州市就借鑒了這個模式，在全國城市地鐵都基本在虧損時，廣州地鐵去年盈利2個多億。

廣州地鐵的運營模式是軌道交通一個可以自我發展的良性循環模式，目前來看經營得很好。把這個軌道交通建設運營和沿線的房地產開發結合起來，使軌道交通投資有錢可賺，這樣能吸引社會資金進入。這一模式如果能夠推廣也許全國軌道交通的投資規模不到6000億就夠了，城市軌道交通如果不進行這方面的改革，也可能投入1萬億都不夠。

另外，高鐵建設在總結了“7?23”事件經驗教訓之后，應當恢復到歷史上的最高投資水平。前些年，高鐵建設投資每年達7000多億元，去年下降到4000億元，許多正在施工的項目停建，我希望這些停下來的高鐵項目盡快恢復開工，因為其投資需求的空缺是其他行業難以彌補的。

現在有人對高鐵說三道四，說高鐵負債累累，現在有多大資金缺口。這些擔心是多余的，不要怕高鐵欠賬。我主張加快投入，支持高鐵的發展，高速鐵路應該成為下一輪支持經濟增長的支撐點。如果高鐵時速達到三四百公里，南京到北京坐火車3個小時，誰不愿意坐火車？還有高速公路，能不能近期盡快把所有的斷頭路修起來，讓高速鐵路、高速公路盡快地跑起來，通過網絡化大大提高其使用效率。

上一次應對亞洲金融危機時，我們能夠把挑戰變成機遇，一個標志性的事情就是我們進行了高速公路的建設，用十幾年的時間，中國高速公路通車里程快要超過美國了。美國現在近9萬公里，我們是8.5萬公里，今年和明年我們高速公路通車里程有可能超過美國，成為世界上最大的高速公路的網絡體系。今天想想，如果沒有從亞洲金融危機時開始建設的四通八達的高速公路網絡，中國的經濟會是一個什么樣的狀況？