鄉村治理模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇鄉村治理，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期，建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉村關系治理的現實實踐中，鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區利益出發，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實，也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行，同時，鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動：

(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域，提高服務能力。

(三)培育自治組織，增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境，如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中，不斷探索實施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉村社會。

[參考文獻]

[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論（第二版）[M]北京：中國人民大學出版社.2003

[2][美]布坎南自由市場和國家[M]北京：北京經濟學院出版社.1998

[3]徐學通村民自治中的困境：村委會的行政化傾向[J]行政與法2003（10）

篇2

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2013）01-0138-005

關于鄉村精英和村莊治理問題的研究，肇始于上個世紀梁漱溟和晏陽初等先生所做的工作。他們的探索，特別是鄉村建設的實踐活動不僅是一種研究，更是體現了中國知識分子深切關注大眾生存環境的歷史傳統，是中國知識分子試圖以自身微薄之力改變貧困民眾生存狀況的杰出代表。自20世紀90年代中期之后，鄉村精英與村莊治理，開始作為研究中國農村社會及村民自治的分析框架。村莊治理不僅關系到農村社會的經濟發展和政治進步，而且關系到整個中國經濟現代化和政治民主化的進程。本文是在2006―2012年對安徽省東至縣勝利鎮東姜村持續調查、觀察的基礎上，對東姜村“五老會”的緣起、作用及未來走向進行的研究，試圖為鄉村精英治理研究提供一個案例。

一、鄉村精英與東姜村“五老會”

1.鄉村精英在鄉村變革中的作用。伴隨著農業經濟的發展，我國農村的社會結構和政治制度也在發生變化，這種變化被學者稱為中國鄉土社會帶有“神奇”色彩的變遷[1]。這種變遷表現在三個方面，即農民對社會生活的自主參與，資本對鄉村生活的強力滲透以及國家權力對農村社會及其權力組織的規范性重構和制度性安排。究其原因，一方面經濟基礎的變化，會催生上層建筑的裂變；另一方面，來自自上而下政治制度設計和政治運作實踐，村民自治作為官方力主推進的政治制度，在農村得到迅速地展開。村民自治作為一項制度安排，首先是整合國家與農村社會關系的政策性探索[2]。在與基層村民的實際交流中發現，村民自治的運行離不開鄉村精英的積極參與。

鄉村精英具有這樣幾個特征：在村莊中擁有比較優勢（如經濟資源或人際關系等），擁有一定地位和支配能力，對村莊的變化和發展具有較大影響等。鄉村精英擁有諸如經濟、文化、社會等方面的優勢資源，處于國家與村民互動之結點上，有著很強的內聚力和對村莊政治的控制力。[3]1978年開始的農村社會改革致使傳統的、單一形式的政治精英形態的構成基礎瓦解，然而在經濟生活和社會生活領域，經濟體制改革卻導致了一些新的群體開始形成，他們或是憑借自己的經濟實力、或是憑借個人的人格力量、或是借助于農村社會中正在復活的各種傳統力量來影響當地的社會生活，從而成為鄉村社會的經濟精英和社會精英。[4]他們在社會轉軌時期對農村社區發展起到關鍵作用，包括推動農村公益事業發展、促進農村社會整合、帶動農村經濟發展，等等。鄉村精英對民主制度的理解如何，政治參與的能力怎樣，極大地影響普通村民。同時，鄉村精英的態度和要求也在很大程度上影響了村莊的政治面貌，并將主導村民自治的運行過程和實效。發揮鄉村精英的正向帶動作用正是由形式化民主轉為實體性民主的關鍵一步。[5]

2.東姜村基本情況。東姜村地處華東最大的濕地保護區安徽省東至縣的升金湖畔，由原姜壩和衛東兩村合并而成，全村4612人，在外務工有1489人。東姜村村民以周姓為主，村上有據說建于明代的周姓祠堂，上個世紀40年代曾經大規模翻修過。村民介紹說，過去每年這里的祭祀活動都很隆重，但解放后，祠堂日趨衰敗，破舊傾斜，雜草叢生，上世紀80年代曾經成為多家村民的豬欄。這個祠堂在2005年由“五老會”發起村民捐資改建，現在里面除供奉據說是周姓最早遷移本地的祖先，還供奉宋姓、李姓、王姓等姓氏的祖輩，這是一個非常奇特的現象。在中國的其他地方恐怕很難發現一個姓氏的宗祠還能供奉其他姓氏的祖先！大量的研究和實證都說明，中國村莊的糾紛往往緣起于宗族矛盾，但在東姜村卻沒有，各個姓氏都和平相處，據說從大姓周姓祖先來這里定居以來，這里就沒有發生過宗族之間的沖突。

3.“五老會”基本情況。“五老會”是由村里的老干部、老黨員、老族長、老教師、老村民組長等鄉村精英自發組成的自治組織。東姜村的“五老會”成立于1995年，到2011年“五老”共有11人，平均年齡72歲。“五老會”所做的大部分工作都與文化、教育有關。“五老”成員基本上是按照城里人的上下班作息制度，村文化室是他們的辦公場所。村里發生的大事小事，“五老”們也一清二楚。老支書說自從成立“五老會”，他有事做了，感覺比做支書時還有勁。另一老干部說，過去我們做事經常沒有譜，現在不做干部了，我們還可以看著村委那幾個人別做壞事。“五老”中以老教師最有號召力，所做的工作也最多。“五老”們不僅見多識廣有威望，具有管理經驗和專業知識，而且有的還有較高的退休金收入，還有充足的閑暇時間。由于“五老”的無私、熱心，而贏得村民尊敬；“五老”因為公正、辦事實在，擁有廣泛的社會資本而成為村莊治理和影響村莊民主進程的重要力量。

二、“五老會”在村治中的作用和影響

1.組織文化和教育活動

組織文化體育活動。1996年，“五老”們不忍心看到原先的村民文化活動室瀕臨消失，牽頭并發動村民們捐資3萬多元，對房屋進行了清空和加固維修，但其功能一直未能發揮。2006年春節前后，見到村民們無正常、健康的活動場所，閑暇無去處時，只能靠打牌賭博、看電視打發空閑，歷史上沿襲下來的淳樸、團結、積極、健康、文體活動多的鄉風村俗正受到威脅，“五老”們聚在一起，并召集村民代表座談，商談復興村文化活動室。他們首先成立文化室自治管理組織，并利用自己的威望，再次發動村民捐資。村民們自覺踴躍捐了4萬多元款，為文化室添置了桌椅、電器、健身器材，“五老”又發動村民捐書，還到鎮上、縣城等地方，通過各種努力，尋求各方支持，建立起東至全縣活動場所最大、活動內容最多、管理最為規范的村級文化室。文化室內設閱覽室、陳列室、文藝室、臺球室，屋外的水泥場地上設有燈光戲臺、乒乓球桌、羽毛球場、籃球場、老年垂釣樂園。

組織為留守兒童輔導學習和培訓。由于父母雙雙在外務工，東姜村14歲以下的留守兒童有200多名。一到假期，這些無人照看的孩子就成了在外務工家長們最大的心病。該村的黃梅戲演出流傳較久，群眾基礎較好，村里的文化活動室建起來后，“五老”中的幾位老教師、老藝人就將這些孩子們召集在一起，免費教授他們戲曲、樂曲演奏、腰鼓打擊。村民們都對這幾位老人在短短的時間內把一幫“野”孩子管住非常贊嘆，更慶幸這些留守的孩子不但安全有了保障，還能學有所得。從2006年暑期開始，在家長們的配合下，“五老會”決定辦暑期文化課集中學習班，由4名返鄉度假的大學生義務授課。2010年暑假開設了六年級、七年級、八年級3個班，有語文、數學、外語等課程，共有60多名學生入班學習。2011年，姜壩中學有100名學生參加中考，有30多名學生考取了省重點高中。

2.對典型事件的處理

對典型事件的處理反映了“五老會”在村莊治理中的獨特作用。

水利問題或由此引發的矛盾在全國很多地方都時有發生。東姜村是由原姜壩、衛東兩村合并而成的，原姜壩村屬丘陵地區，有耕地1670畝，其中旱地780畝。由于旱地多，在干旱的夏季，用水澆地花費很大。該村有民主、羅壩兩個抗旱站。民主抗旱站始建于1967年，渠道長1000米，有效灌溉旱地面積300余畝，負擔民主等8個村民組。1982年前，抗旱工作主要是由村組織統一抗旱，統一用水，統一管理；l982年實行以后，村組統的功能逐漸削弱，抗旱主要由村民自己解決。1989年，民主抗旱站的機泵設備被盜，1995年，站房倒塌。村委會認為該站已名存實亡，溝渠亦無修復可能，經村民代表會議表決通過對糧站東邊的部分廢棄渠道進行了規劃，建房6幢。這為民主村民組的夏季旱地用水問題帶來了隱患，村民多次上訪。這時，“五老會”的作用開始顯現。“五老會”中的老族長，利用長輩和族長身份，與其中的怨恨最大的村民溝通；老書記出面幫其中的困難村民聯系做生意的門路；而老村長出面做在外經商致富的村民工作，捐助困難家庭的孩子上學，使受損村民怨氣得以化解。并且，“五老”們一直奔波于縣鄉兩級，聯系改變種植模式，為留守的村民栽培耐旱經濟果樹提供技術和市場支持，尋找東姜村產業發展的長久之策。現在東姜村的水利矛盾已經基本解決。

3.影響村莊治理

“五老”們的影響力決定了“五老會”在村治中的作用，而且以我們的觀察，其對村莊各個方面的影響還處在自我強化之中。一方面“五老”們的超脫和無私，越來越受村民尊重；另一方面，由于“五老”作為村莊的長輩或族長等身份被默認，其在具體事件處理中正面效應進一步顯現，其威嚴和威信得到繼續強化。因此，他們對村委會的影響力越來越大，甚至，“一事一議”從提議、動員到召集實際上都由“五老會”來執行了，村兩委往往變成旁聽者。有村民向筆者反映，現在的村兩委很怕“五老”們，這也許是村民對“監督”的一種樸實和善良的理解。

塑造村莊價值。村文化室實際上成為東姜村的公共空間，村民們特別是老年村民在這里因為溝通娛樂而重新發現生活的意義。這種意義有意想不到的作用。暑期回鄉的大學生重新找回他孩提時期的樂趣，同時也體驗了在城里沒有的鄉村美學價值；在外打工的村民很吃驚地發現他們的父母居然已經離不開村文化室了。他們原來一直擔心年老父母無人照應，接到城里，自己還立足未穩。從這個意義上，“五老會”的工作是在塑造村莊的價值，形成對村莊的一種正面的評價機制，重塑村莊價值和村莊認同。這種村莊價值的重新發現還為“五老會”帶來新的血液，吸引更多村莊在外工作的退休干部、教師返回鄉村。

影響村莊輿論。“五老會”對村莊輿論的影響表現在兩個方面：一個方面是對村民認知的影響，即對村民的示范、價值導向作用，形成共同出力為村莊做事的共同價值取向，增強了村莊的共同體意識。比如，翻建文化室的資金，首先是“五老”們拿，這一正面示范的結果是村民有錢的出錢，沒錢的出力。后來修路，據說有的村民家因為孩子多，上學負擔重，拿不出多少錢，就主動提出自己包下多少土方，作為自己的責任。還有的村民只拿出兩塊錢，大家也不怪罪他。這種動員作用的穿透力非常強大――那些長年不歸家的在外積累了一定資產的村民，主動回來捐款。另一方面，是對村兩委的輿論監督。“五老會”成員內生于農村“草根社會”，在農村社會生活中非常活躍，有較強的組織動員能力，在鄉村之外也有著比一般農民大得多的人際關系等社會資源，有“敢站出來說話”的膽量和勇氣，敢于出面“代表”農民利益直接面對各種權威，在村民中擁有較高的威望和號召力，往往自覺或不自覺地成為村民利益群體的代言人。矛盾的另一端主要是鎮政府和村兩委。“五老”中的一個老書記說，過去我們只知道滿足上級的要求，經常害苦了村民，而且自己也不自覺地滋生了盤剝村民的惡習。現在退下來了，成為局外人，看事情更清楚了，更知道鄉親們需要什么，也就不怕得罪人了。另外，相比其他村民，“五老”們表達的利益訴求活動又是理性的。因此“五老會”在村莊治理上，發揮了強有力的調解村莊糾紛、維系村莊團結的功能，同時也成為對村莊干部約束和監督的主要力量。

三、進一步的討論

1.鄉村建設思路和角度轉換

從某種意義上說，當前的鄉村建設，應是農村全面綜合改革的更深和更高層次的探索，其根本目的是提高農村和農民的生產、生活水準或者說福利水平。鄉村建設并不僅僅是物質層面的建設，更為根本的是鄉村文化建設，即提高農民精神層面的收益，提高農民的主觀福利。梁漱溟先生也是主張從文化入手進行鄉村建設的，他所主張的現代化是以中國傳統文化為本位的現代化，他所倡導的實際上是儒家所主張的生命理念和生活方式，是迥然不同于西方文明的。注重文化建設的新鄉村建設與之相通，即重塑一種不同于西方文明的生活方式，走中國本位的鄉村現代化之路。

當前的農村正站在新一輪大變革的門檻上，取消農業稅后，催生一種“倒逼”態勢，把農村各項改革的時間表大大提前。當前農村出現的問題與城市化和市場化有關。正是城市化和市場化，使得人財物流出農村，從而引起農村的嚴重衰敗。東姜村的情況是，一方面全村4612人，在外務工的就有1489人；另一方面，根據老會計的說法，近十年間勞務和經商帶回的存款有100萬，除了部分村民建房取回部分存款外，村民做生意或購置農機具獲得貸款的機會基本沒有。所以東姜村的年輕人都不愿意回村。可是在城里獲得立足的機會非常困難，有好幾個近年畢業的高中生也進城試圖獲得工作機會，但在碰壁后回到村莊，無所事事。一個老教師說，不到城里給政府添亂也好，但總得有事做才行。在祠堂四周，我們看到有前幾年蓋的樓房人去樓空，已經顯露破敗的景象。

中國有9億農民，在城市吸納巨量農村人口尚需時日的情況下，如何讓農民也可以分享到現代化的好處，已經成為中國能否實現現代化的關鍵。雖然城市化和市場化是當前中國發展的大趨勢，三農問題的最終解決要靠城市化吸納農村人口，但在中國農村人口數量極其龐大的背景下，城市化是一個長期的需要幾代人努力完成的任務。一種可能的思路是，在城市化和市場化以外，通過強有力的國家力量（包括財政轉移支付，但不僅是財政轉移支付）介入鄉村建設，以使農民所依托生存的農村成為中國現代化的蓄水池和穩定器，避免產生嚴重的政治和社會問題，將農村衰敗保持在可以控制的限度內，使農村成為助推中國現代化的力量。在漫長的轉型過程中，鄉村建設的一個目標就是站在農民的角度，為他們提供福利，讓農民也能享受經濟增長所帶來的好處。

“五老會”發起的文化建設，一頭是讓留在鄉村的年齡較大的村民欣賞或參與，另一頭是還在讀小學的孩子們――因為大都父母不在家，有人把他們組織起來學吹拉彈唱，孩子們樂意參加。這里的民間文化活動，包括傳統戲劇表演一直沒有間斷，繼續作為鄉村特別是傳統節日的重大活動，對傳承文化起到了非常重要的作用。“五老會”在文化建設方面的實踐，也說明鄉村建設思路和角度的轉換，從單純增加收入之外的角度，考慮新農村建設的方向，即從鄉村社會人文和文化方面增加農民的整體福利。在溫飽問題已經基本解決的前提下，通過改善人與人、人與自然環境、人與自己內心世界的關系，通過發掘中國傳統中“天人合一”的智慧，通過提高生活質量，而非提高消費數量的辦法，建立以人為本的新的生活方式。新鄉村建設要讓農民可以獲得主體性體驗，讓農民從文化上和社會關系中獲得做人的尊嚴。

2.吸引精英回歸和培育新的“草根精英”

市場化、城市化促使大量農村優秀青年進入城市尋找新的生活，從而導致農村優質資源的外流。留在農村的老人和孩子同時也就成為在城里難以立足的鄉村打工者的心病，也造成了大量的農民工鐘擺一樣的在農村和城市間擺動。通過美好農村建設，增強農業對農民的吸引力，改變農村面貌，改善農民生產、生活環境，讓農業和農村成為吸納人口的主要蓄水池，這就具有了國家戰略層面上的意義。但從東姜村的現實來看，年輕人受市場經濟大潮的洗禮，特別是對快餐式文化的接受，對所謂的現代生活方式的追求，已經使他們的價值觀念與老一代人完全不同。另一方面，進入城市闖蕩的年輕人又普遍生活不如意，即使是務工和經商有些積累的所謂成功者，也需要更長時間的努力才能在城市站穩腳跟。更重要的是，鄉村建設也不可能依靠留守的婦女兒童和老人來建。“五老會”所做的鄉村文化建設也需要注入新鮮元素，這樣才能一方面使其有長久生命力，另一方面也才能吸引年輕人。而這都需要年輕一代的加入。筆者與兩位老教師交流過程中，有意引入這個話題，試圖對“五老會”的未來發展與他們共同探討。他們很焦慮，但更多的是無奈。我們這里所討論的鄉村精英的接替，就是要提高農村的吸引力，如何從兩個方面培育鄉村精英的接替力量，即讓走出去的農村精英一定程度的回歸，同時培育沒有離開鄉土的年輕村民對鄉村的認同。因為讓村民也感到與城里人一樣，過上體面和尊嚴的生活，對未來有預期并充滿信心，是精英回歸和新的“草根精英”誕生的關鍵。讓年輕一代對鄉村生活滿意，也就成為鄉村建設能否成功的關鍵。

3.建立鄉村精英治理向民主化、法治化、組織化的轉換機制

對“五老會”自身的發展，“五老”雖然充滿信心，因為陸續有新的“老”加入，隊伍擴大是沒有問題的。但“五老會”自身的建設和管理，他們還沒有更多的關注。“五老”們做事基本停留在自覺的層面，內部沒有考核、激勵機制，也沒有對未來走向的考慮。筆者的建議是，根據“五老”成員各自情況和特長，將“五老”的工作進行適當分工，并考慮適當的接替人選，保持“五老會”的長久生命力；另一方面，“五老會”這種建立在正面示范效應基礎上，得到村民認可的監督，雖然作為村民自我管理的作用是值得肯定的，但發展到有可能代替由村民選舉的村委會，“五老會”不能發展成為村民事務的執行機構。“五老會”存在的民意基礎或者進一步的法理基礎，也決定了其更適合作為村莊的議事和監督機構。目前迫切需要把已經成型的一些做法，比如文化建設、留守兒童的管護、教育培訓等制度化。特別是，對村莊事務的監督，也要建立在制度化的基礎上，通過正面的輿論壓力，形成對村兩委的提醒、說服和引導。各級黨委和政府在引導鄉村精英正面作用發揮的同時，要探索建立對鄉村精英的培訓和提升機制，培養他們的民主意識，提高科學決策、民主決策、依法監督的能力，使他們真正成為依法治理的鄉村精英，形成持續推動鄉村社會事業發展和民主進程的精英隊伍。更進一步，要充分研究鄉村精英治理的作用與局限，找尋鄉村精英治理向民主化、法治化、組織化轉換的途徑，在現有治理資源的基礎上調整和重構鄉村權力結構，讓鄉村精英的功能在民主治理中實現。鄉村治理的權力主體是村民，要從體制上保障全體村民的政治參與朝著合法化、理性化、規范化和有序化的方向良性發展。

參考文獻：

[1]樊平 “草根”民主走向制度化[J].中國改革， 1998， （12）.

[2]張艷.鄉村民主的塑造：制度創新與精英主導[J].晉陽學刊，2004， （5）.

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【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

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調研流程

2016年7月1～20日，我走訪了湖南省益陽市多個鄉村，實地考察并記錄了污染情況。通過這些天的調研，我將鄉村污染惡化的原因歸納成以下五個方面。

一、“白色污染”嚴重。隨著鄉村工商業的迅速發展，一次性塑料制品的使用越來越頻繁。大家在生產生活中貪圖便捷、省事，廣泛使用塑料袋、農用薄膜和編織袋等。這些一次性用品成本不高，商家通常在顧客購物時用于打包或直接贈送，以致它們通常在用完一次后就被丟棄。然而大量被丟棄的塑料，難以降解，造成了鄉村的“白色污染”。

二、化肥與農藥的污染。“稻花香里說豐年，聽取蛙聲一片”，這樣的鄉村美景，已經漸漸遠離鄉村了。化肥與農藥的過度使用，導致稻花依舊，蛙聲卻稀稀落落了，連溝港湖汊里的魚、蝦、螺、蚌等，也成了“稀有動物”。還記得兒時，爺爺帶著我去門前小溝捉蝦，不一會兒就能抓滿一大筐。而這個暑假，當我再次來到這條小溝時，那里的水體早已嚴重富營養化，成了黑臭的一潭死水了，更別提什么魚蝦了。

三、工業污染的惡化。為發展經濟，各鄉鎮積極引進工業，建設工業開發園區，甚至連一些村民也辦起了工廠。然而，為了節約治理工業污染的巨大成本，在鄉村，不少工業廢水、廢氣、廢料被偷偷排放或堆放。像7月8日我去的爛泥糊鄉撇洪新河，因沿線的工業排污，河水都是“五彩斑斕”的。而泥江口鄉的釩廠排放廢氣時，周邊方圓十來里內的人家都不得不緊閉門窗，否則，就會被嗆得涕淚俱下、咳嗽不止。

四、建筑垃圾的污染。在鄉村基礎建設實施的過程中，不少廢舊的建筑垃圾并沒有得到及時的清理，從而形成了不小的污染。就拿我爺爺家的田地來說，在“田園化”和“土地整理”項目的實施過程中，田中用混凝土、紅磚等砌出了大大小小的排水溝、機耕道。然而，三五年過去后，這些“磚混結構”設施慢慢損壞了，形成的建筑垃圾就成了又一大污染。

五、牲畜糞便污染加劇。鄉村養豬、牛、羊等很普遍，從前養得少，其糞便被當作肥料處理了。但近些年來，村民們擴大養殖規模，動輒幾十上百頭（只），隨意排放的糞便也成了一些山塘、溝渠水體富營養化的重要根源。

7月21～31日，我拜訪了益陽市環保局、農業局、農業開發辦公室等單位，采集到2015年益陽市鄉村主要污染源數據（見右表），這些數據也能進一步證明加快整治鄉村污染的必要性、緊迫性。

當然，近年來益陽市也為改善鄉村環境作了不少的嘗試與努力，在建設農村示范生態基地、完善農田基礎建設以及創建污水處理試點等工作上均取得一定成效（見上圖）。

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    在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

    一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

    公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。

    公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

    鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自主權的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

    從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。

    二、鄉村關系失范的影響因素

    公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。  

    (一)壓力體制下鄉鎮政府強權

    鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

    (二)鄉村治理法制建設存在缺陷

    實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

    (三)村委會雙重角色失衡

    村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

    三、對鄉村關系失范的治理

    公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:

    (一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

    要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

    (二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織

    改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。

    (三)培育自治組織,增強村委會自治能力

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在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期，建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉村關系治理的現實實踐中，鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。

一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自主權的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區利益出發，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。

從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉村關系失范。

二、鄉村關系失范的影響因素

公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實，也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。

(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。

(三)村委會雙重角色失衡

村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行，同時，鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。

三、對鄉村關系失范的治理

公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動：

(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會的職責權限

要實現鄉鎮政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務型鄉鎮政權組織

改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域，提高服務能力。

(三)培育自治組織，增強村委會自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境，如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中，不斷探索實施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。

(四)提高鄉村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變

在處理鄉村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民主權利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉村社會。

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一、鄉村小學落伍的原因

鄉村小學的生源，由于學前教育的缺失，剛進校時各方面的學習習慣，都得從頭做起，在起點上便輸給城里的孩子一大截。部分經濟條件好的家庭便千方百計把自己的孩子送到條件好的城市學校就讀，剩下經濟條件差的家庭才把孩子送到學校，這部分孩子的家長多數為了生存進城務工，孩子自然成為留守兒童，留守兒童的教育尤其是家庭教育方面缺乏了家長監督和引導，學習由此受到了很大影響。爺爺奶奶教育孩子的那套方法仍停留在20世紀六七十年代的水平，很多孩子回家后就放任自流；有的孩子甚至四處游蕩，無人問津學習問題。過上一兩年，家長發現自己的孩子在學習方面有點天賦的，一想到在村小讀書會耽誤前程，就想辦法送進城了，最后就剩下成績不怎么好的學生，這樣的現實是教師所無法改變的。

鄉村小學師資之弱是針對低學歷而言的。而隨著近年來普及九年義務教育的實現，不合格的民辦、代課教師已全部消失，剩下的都是清一色的師范生。有的教師還自考取得了大專及以上文憑。而學歷本身說明不了一切，為什么同班的教師在不同的學校、不同的地域，其教學成果會有天壤之別呢？可見，師資隊伍如何使用很關鍵。教師的合理流動是積極的用人機制，那些被視為“骨干”的教師如果沒有流動機制未必會成為“骨干”。不用擔心人去樓空，不管怎樣，走不光人，走不垮學校。我個人贊成部分地區，在同一縣城（區域）形成的人才流動機制，讓部分“骨干”帶動鄉村教育的發展。

教學是藝術，“運用之妙，存乎一心”。教學工作開展中的所有問題歸結起來，癥結無非只是一個：教師素質問題，包括文化知識素質、專業技能素質和思想素質。一位教師在任何一方面不合格，都會對教學質量造成嚴重影響。由于大部分地區教師流動機制缺乏，而鄉村教師抱著“做一天和尚撞一天鐘”的態度來對待教學。無論是在個人知識還是教學技能方面都少有進修，思想上總覺得“天高皇帝遠”，誰還會來這破地方管我們，對自己的教學總是隨意化。

管理出質量，管理出效益。鄉村教師生活條件惡劣，心理存在不滿。他們認為自己工作不過是在給校長打工，要看校長的臉色行事，責怪他們覺悟低并沒有用。在鄉村，要好好工作，三分靠自覺，七分靠管理，越是生活條件艱苦的地方，提高工作積極性越是要靠管理。鄉村學校的一切薄弱點說嚴重一點，都可以歸結到管理上。我對整個鄉村小學教師作了簡單統計，在大部分學校，校長的作用只發揮了三分之一，老師的干勁最多也使出了20％~30％。很多教師在閑聊時表示自己會教書，且同樣的學生是可以教出不同的成績的。可努力了幾年也沒被人發現。可以理解，人都有被別人理解、認可的需要，可因管理原因，我們可愛的人類靈魂的工程師竟失去了最基本的為師標準――育人為本。

二、治理落后的建議

1.認清現狀，制訂切實可行的目標，從頭扎實做起

鄉村小學在短期內想要迎頭趕上城市發達學校是不切實際的。由于教育資源的不平衡，鄉村孩子的學習資源遠遠落后于城市孩子，師資力量的配備更是不足。我們不能與城市用同樣的標準進行評價，再好的選手也有落后者，更何況我們的起跑線總是比別人落后一大截，再去和別人比就會顯得更加落后了。課程結構必須合理，課程設置要適合農村孩子的實際生活和生存需要，突破單純的精英課程模式，辦學要有個性、有特色，量其所能、各顯神通，要辦適合學生需要的教育。至于用“就近入學”“劃分片區”的方式來平衡生源，我們認為很難實現。我們沒有任何理由人為地剝奪孩子享受優質教育的權利。我們只能效率優先、兼顧公平，我們應苦練內功、提高質量，以自身的質量吸引學生，和其他學校相互競爭，形成學校間高質量的良性循環。

2.教師教育放在重要位置

必須下死功夫武裝教師，否則教育就沒有希望。當好教師要具備三個條件：一是文化知識，對所教學科知識要懂深、懂透；對教材要吃通；二是專業技能條件，包括教學思想先進、能管理、善表達、言行富有激勵性；三是態度條件，兢兢業業、認認真真、無私奉獻。武裝教師，就要從這三個方面入手，切實抓出成效，要嚴格執行繼續教育登記制度，以此保證繼續教育出成效，不走過場。要把崗位讀書和教學反思、教學問題作為教師自身素養和教學技能的主要活動形式，并將這些活動和每年成績考核評優晉級利益掛鉤。

3.管好管理者

（1）組建高水平的管理班子。村級學校管理班子較為隨意，許多都沒有正規管理方法，上級管理者在考慮這一問題時也沒有全盤考慮，都是在學校一班子人中選一位適合的人便了事，至于能否勝任管理工作則不聞不問了。我認為片區領導應做全盤統籌安排，將有管理水平的教師派到合適的地方管理，既實現了個人價值，又讓學校工作得以正常開展，一舉兩得，何樂而不為呢？

（2）管理好班子的作風。管理者務必要深入教學一線，多上課、多聽課，不斷總結升華為有一定高度和深度的主張，用以對教學做切實的教育觀念和教育思想的領導和管理。要把校長和其他管理職位當做一個大事業來干，不能當“官”來做，更不能毫無作為。

（3）管好學校的會議。學校的教師大會，不能只是傳達文件、通知、講講紀律或者布置清潔衛生，而必須有一定數量的大會是專門管理與教學業務和政治思想的相關內容。否則，干部、教師提高業務的風氣就不容易樹立起來。

4.開展幫扶，共享資源

在同一片區內要實行教師定期對流，鄉村小學的教師要向好的學校學習好的方法和經驗。條件好、業務強的教師也要下鄉支教兩三個月，體驗生活，給鄉村教師做業務指導。

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[中圖分類號] X52 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2013）03-0222-02

水是生命的發源地，是人類賴以生存和發展的最重要的物質基礎。人類定居點的選址很大程度上考慮了水的因素，歐洲的塞納河，非洲的尼羅河，西亞的幼發拉底河和底格里斯河孕育了一座又一座城市，我國的長江、黃河流域內的大小聚落、城鎮的形成與發展無不與水緊密相連。有水之地是生物向往之地，人類擇水之而居，逐漸形成了街道、形成了村鎮、形成了城市。

水體、水域、水系等組成的水環境是地球空間的重要組成部分，是形成鄉村景觀外貌、塑造鄉土風情的重要因子

一、水環境對鄉村景觀的作用

鄉村水環境大致包括溪流、堰潭、泉眼等自然要素和庫塘、堤圍、碼頭、橋梁、航道等人為要素及其包含的水體，水環境是人們生活、生產和居住的必要水文條件，是鄉村空間結構形態和民居建筑樣式的重要依托，是形氣息、景觀風貌的主要因素。

1.水環境是鄉村景觀的主要內容

鄉村景觀是由農村的建筑物、構筑物、道路、綠化和開放性空間等物質實體構成的空間整體視覺形象以及民俗文化、生活方式的感覺形象組成。在形象感知過程中，水環境與鄉村聚落、人的生產生活活動息息相關。水是鄉村景觀中不可缺少的組成部分，即使千百年來的鄉村景觀人為改造或自然演化，水環境和大地、動植物、民居建筑一樣是基本的作用對象。

2.水環境是鄉村景觀的重要依托

依山傍水，擇水而居，是人的理想生活環境，人們一般是選擇有水的地方作為定居點，然后建立村鎮，陸續有了居住、生產、生活等物質條件，包括為改善物質條件形成的鄉村景觀。景觀的形成過程是人們對水環境利用和適應過程，即以水系劃定空間布局、設置街坊巷里、構建民居樣式。即使我國北方缺水少雨的山西平遙、河北暖泉也是因為有一眼井泉而逐步發展起來的古鎮。

3.水環境是鄉土風情的文化載體

水環境是鄉村空間布局的決定因素，民居因水而立，街巷因水而成，突出了水系的流動性和延續性，孕育了獨特的鄉村水文化物質景觀。人們擇水而居，飲用、洗滌、農田灌溉的利用過程，體現了鄉土文化的非物質景觀。有些水環境負有宗教、娛樂功能，為人們提供休憩、游覽場地，是一幅獨特的鄉村圖畫，給人以開闊、平靜、享受的高雅自然的文化意境。

4.水環境是鄉村景觀生態化發展的必備條件

水，以氣體、液體和固體的形態變化、循環。由于水的變化、循環，需要傳導、吸收和釋放能量，使得孤立、破碎化的鄉村景觀之間可以進行能量交換，包含人在內的物種可以在各景觀之中流通、流動，自然、人文生態過程可以保持自由運營，生物多樣性、生態平衡得以維持與展。

5.水環境是鄉村景觀可持續發展的動力

鄉村景觀是生物過程、非生物過程以及人文過程的載體，這些過程得以存在和延續，需要建立在一個健康的、不斷再生的景觀環境基礎之上，地下水和地表水的平衡、雨洪水利用和調節、營造局部小氣候、有機物重新分布、有害物質降解、維護生物多樣性等水功能作用力，促使鄉村景觀環境不斷自我更新、自我修復，水環境是自然過程和人文過程的生態支持系統。

二、鄉村景觀建設中幾種水環境治理誤區

隨著農村經濟的快速發展，原有的人口密度小、工業化程度低、環境容量富余的格局被打破，資源過度開發，生態環境被嚴重破壞。為滿足精神享受，農村引進了一些不和諧理念用于景觀建設和水環境治理，農村水環境的生存與發展面臨巨大壓力。

1.借機侵占水域用地來修路、造地和蓋房

這幾乎是近年來鄉村環境整治的普遍現象。在鄉村景觀建設過程中，束窄河道、填塘占灘、埋管代溝通常是向水域爭取土地面積的手段，這類錯誤的水環境治理方式改變了鄉村原有的水系結構，增加水環境安全壓力，加速水土流失，原先獨特的水景變得平庸無味，溪流、水塘的生物生存環境遭到破壞，水體自我凈化能力和降解減毒能力大大削弱，有些農村占用水域的現象特別嚴重，甚至已經超越當地生態自我修復能力的臨界點。

2.以傳統工程水利手段進行水環境治理

以單一的水利工程建設為主，滿足人們對防洪避險、飲用水安全、汲水灌溉、航道疏浚等水利功能需求，而水體自身的需求卻被忽視。為快速泄洪排水將溪流截彎取直、高筑硬化堤岸，溝壑采用兩面光、三面光的渠道形式改造，為獲得更多的更穩定的水源，大肆修建“傻、粗、散、小”的山塘水庫，圩區堤壩表面進行硬化，過度強調堤壩防滲性能阻礙地下水均衡流動。人們控制水而不是尊重水的心態顯露無遺，水環境治理方式低級，生態環境和文化景觀遭到嚴重破壞。

3.盲目引進異地水環境景觀樣式

有些農村為了營造景觀效果和片面追求業績，效仿城市水環境治理模式，造人工水景，修濱水空間，甚至引進國外鄉村風情與水文化，或者引進外來植物，引進外地建筑材料，大興土木，造成建設中的“奢侈浪費”、“生搬硬套”行為，忽視自身有價傎的材料、設施和景觀特質，破壞了生態平衡，破壞了人文景觀，破壞水環境的綜合功能。

4.過度開發農業休閑觀光旅游業

有些農村進行水環境治理的真正目的不是為了提升鄉村景觀環境質量，而是發展鄉村旅游業，為自己增加收入。隨著旅游者大量涌向農村，使得農村人口增多，機動車增多，與旅游配套的工廠商店酒店增多，造成農村水質受到污染，空氣質量下降，動植物的棲息環境受到干擾，人們的生活生產方式受到很大改變，農村的自然景觀和人文景觀遭到沖擊。

三、鄉村景觀建設中的水環境治理理念

在全球一體化特別是我國城市化進程中，農村水環境治理不再是單一的滿足防洪排水需求，應在保證水環境安全的前提下，充分保護水環境的自然景觀和生態系統，創造人水和諧、多姿多彩的鄉村水環境景觀。

1.尊重自然，尊重水，保持水環境的本來面貌

農村水環境是經過了漫長自然演化而形成的，是人、動植物、微生物與之適應的結果。一條自然的溪流，有曲折、深淵也有淺灘，一條坊間溝壑，是自然與生物進行物質、能量的交換場所，是補充地下水的通道，池塘不僅是防洪排澇的緩沖區域，也是調節局部小氣候的天然水體。修筑高壩、改變水道毀掉一條河流，伐木開荒、墾殖耕種加劇農村水土流失，地表水泥硬化阻斷地表水地下水交換等等，是破壞鄉村水環境自然綜合功能的愚昧性水環境治理行為。因此在水環境治理時，不應僅注意局部利益或工程的單項經濟效益而忽視水環境的原有功能，破壞原始生態平衡，否則必將受到自然界的懲罰。

2.控制污染，保證水環境的健康

水體及其相關的生物群落是一個有機的生態系統，人們對水環境的利用與開發，必然改變水體的時空分布和水質狀況，使水環境的生態系統受到干擾，如濫施農藥化肥，鄉鎮企業違法排污以及居民生活污水和廢棄物的亂排亂堆等。因此在農村水環境治理時，應當消除點污染，減少與控制面污染，通過宣傳教育增加人們環境保護意識和進行污水集中處理、垃圾無害化處理等措施，減少對原有水環境生態系統的破壞、維護水環境的多樣化，使水環境生態系統與周邊生態系統有機聯系，并通過綜合措施對已遭到破壞的水環境進行修復和維護。

3.加強水土保持力度，發展生態農業

水土流失是近些年來農村水環境不斷惡化的主要原因之一。農業、林業、土地資源過度開發，植被破壞，不合理使用農藥、化肥和除草劑，土壤功能退化，涵養水分能力降低，洪澇災害頻發，加速沖刷，造成水土流失惡性循環。因此，必須合理、適度開發農村有限的資源，實行生態防治技術和生態施肥技術，充分發揮大自然的自我修復能力。如生態治理中的退耕還林、退田還湖、封山育林等，農業生產上推廣高效節水，提高水、肥利用率。

4.營造人、動植物和微生物的親水氛圍

水孕育了生命，孕育了鄉村文明，人從視覺、聽覺、觸覺、體覺等途徑感知水的存在，滿足人與生俱來對水的生理心理需求。為人畜安全，用圍欄將水隔離，為鄉村管理，填坑埋塘，為防洪排水，水溝溪流渠化，阻礙人包括其他生物與水的物質交流、能量交流、情感交流。因此，水環境治理不是把水系約束在一定的位置之內，把水隔離，而是要重視生物的親水性需求，滿足聽到水、看到水、接觸水的需求。

5.尊重鄉土水文化，突出地方特色

村鎮大都是依水而立，因水而繁榮發展，水環境是鄉村歷史和文化積淀最深的地方。與水有關的橋梁、埠頭及水利設施要修復和保護，體現其真實性和完整性，適當對鄉村的歷史人物、歷史事件和民俗風情進行挖掘整理，融入水環境保護建設中，使歷史文脈得以傳承和延續。鄉村景觀建設中，應就地取材，包括當地建筑材料、本土生物，提升景觀品味，更自然，更具親和力。

四、安吉縣美麗鄉村建設中水環境治理的探索

安吉縣是“七山一水二分田”的山區縣，多年平均降雨量1548.9毫米，多年平均水資源總量14.98億立方米，建有各型水庫81座，總庫容4.35億立方米。河流以干流西苕溪為主，一級支流有南溪、龍王溪、滸溪、里溪、曉墅港、渾泥港和西溪共七條，各條溪流串聯著縣內大小城鎮村落。2001年安吉縣確立“生態立縣”戰略方針，2008年全縣拉開了“中國美麗鄉村”建設序幕，2011年又率先提出風情小鎮建設，計劃用5年時間，打造13個環境優美、功能配套、產業發展、特色鮮明的風情小鎮，用“美麗”二字將鄉村、小鎮、縣城串成一線。

開展鄉村景觀建設，如何結合好水環境、水文化、水景觀，重點是既要因地制宜，又要創新突破，規劃引領，差異多維。

1.精心布局，統籌規劃，把握水環境治理的方向

根據每個村鎮所處的自然地理位置、人口環境、水資源狀況、水環境設施等一系列條件進行綜合分析比對，確定水環境治理內容。如地鋪鎮因為這幾年的城市化擴張，水環境面臨越來越大壓力，必須抓緊時間合理規劃、合理開發，把穿境而過的干流西苕溪和遞溪、滸溪、龍王溪三條支流進行河道生態化治理，充分利用每條河流的特點，對河道實行差異性的河濱空間景觀建設，形成一條條濱水旅游觀光帶，以城護河，以河美城；劃分城東區、西區、西北區三個水環境功能區域，根據地理、水資源以及環境保護程度，以清淤、生態護岸、綠化、搞活水體等不同手段治理每個區域內的水域環境，景觀生態化效果明顯。

2.以人為本，保證農村水環境安全

從2005年開始，安吉縣把實施“千萬農民飲用水工程”作為保證農村飲用水安全措施來抓，積極爭取上級政策支持和更多的資金補助，實施農民飲用水提升工程，到2012年為止，全縣已經有29萬的農村人口喝上了水質水量穩定的自來水，占農村總人口的83%，涉及全縣所有鄉鎮的206個行政村，緩解了用水矛盾，保證了用水安全。通過宣傳教育、政策支持，全縣大范圍進行農村改廁、垃圾集中處理行動，改善了農村衛生環境，水質污染、水資源短缺的壓力減小。

3.積極開展農村河道生態治理工程

農村河道是農村重要的水環境之一，是人們親水活動、休閑游覽的主要場所，同時也是災害頻發、污染物相對集中的水域。目前，鄣吳、景溪、上墅、昆銅、章村等村鎮的河道生態治理工作已展開，有的已經完成，基本采取保護自然與保證安全相結合的治水理念，如鄣吳河道的水勢一直較穩定，坡降較小，護岸工程以塊石壘砌護腳、原生植物護坡，輔之于少量的親水廊道；景溪、章村的河道水勢變化較大，尤其是在汛期，河道沖刷嚴重，急水險灘段護岸方式即以漿砌大塊石護腳、矮小直立式擋墻和干壘卵石護坡，河勢平穩段則以干疊大塊卵石護腳，植草護坡。

4.保護與合理利用農村水環境原生態工程

安吉縣由于地勢與氣候的原因，平原、丘陵地區農村散布大批小水塘、小水坑，尤其是以良朋、高禹、梅溪、溪龍等鄉鎮較多，這些坑塘是農民灌溉的水源地之一，有著調節局部小氣候、攔蓄地表徑流和泥沙、存貯消化氮、磷等營養物的生態作用。在美麗鄉村建設過程中，全縣禁止填、挖各類坑、塘，禁止人畜排泄物、生活垃圾直排入塘，以適度清淤、生態護岸等治理臟、亂、臭現象，保證水面和水量，充分發揮生態調節作用。

塘浦村的烏象壩始建于清光緒年間，承擔六萬多畝的農田灌溉和村民的汲用，2005年受麥莎臺風影響右壩頭局部沖毀，維修加固方案以沿用原壩形為主，壩高、壩長及取水流量、淹沒范圍均未做變更，其他如梅坑橋的安豐壩、孝豐的石語壩等均做了原生態加固；雙一、五鶴、報福等村鎮的古井、泉水進行清淤、外表修復等保護措施；鄣吳、船村的穿村小溪有洗滌、灌溉之用，僅對原干砌石護岸進行修整和溝底清理，以及增加少量的親水埠頭、休閑小品等。

5.挖掘鄉村水文化和營造水景觀

在美麗鄉村和風情小鎮建設活動中，通過對全縣的水環境進行詳細的調查研究，收集整理了鄉村一部分較為突出的水文化、水風情影像，一些保存完好的水景觀原封不動保留，一些年

久失修的水景觀進行保護性修整，采用舊材料、舊工藝、舊理念做到“整舊如舊”，體現古色古香的韻味，如深溪、石嶺河道親水空間和遞鋪驛站廣場、井村姚家大院；在河道、坑塘、水井、濕地等水文化積淀較深地方，新建一批濱水景觀廓道、廣場，如景溪河道修閑長廊、鄣吳昌碩文化廣場，徐村灣、新豐村池塘水文化景觀。

五、結語

水環境治理與水環境景觀建設是美麗鄉村的一個重要組成部分。水環境治理就是保護自然、利用自然，保護生態、建設生態，用科學發展觀的思想、人水和諧的理念，按照經濟社會可持續發展規律，指導農村水環境治理工作，把農村水環境治理得更符合自然規律、更具有本地特色，打造出“水清、流暢、岸綠、景美”的鄉村景觀。

參考文獻

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二、美好鄉村建設需要政府提供保護環境的公共物品

公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過市場機制由個人或企業提供而主要由政府提供以滿足社會成員共同享用的物品或服務。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費方面看，公共物品具有“非競爭性”的特征。依據滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準公共物品。環境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環境公共物品既是人類賴以生存發展的基本條件，亦是從事生產經濟活動的重要基礎。從供給渠道來看，環境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動植物群等，是每個人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來提供的公共環境設施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設施），環境“軟件”（譬如環境制度、環境信息、環境文化、環境政策，等等）。從消費角度而言，有些環境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競爭性的特征，即一個人消費無法阻止其他人或集體的消費，譬如正常情況下人們對空氣的利用；有些環境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產生負效應，譬如過度放牧會造成草場資源破壞，過度抽取地下水會導致水源枯竭，等等。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現為外部不經濟性，“當生產或消費的所有副作用沒有被包括在市場內時，外部經濟效果就發生了”，這就是所謂的環境資源成本的外溢現象。環境資源成本的外溢扭曲了環境公共物品的真實價值，也使環境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國而言，市場失靈誘使環境公共物品成為稀缺資源最早產生于經濟發達省區或資源富集省區。而經濟發達相對滯后的省區則是在模仿和承接發達省區產業轉移的進程中，出現了環境資源稀缺等諸類問題。安徽省緊臨東部沿海的發達省區，在中部崛起的戰略架構中，始終面臨著跨越發展的強大壓力。為了趕超東部發達省區，切實提高民眾的生活水平，環境資源的透支消費演化為一種時尚，經濟快速增長很大程度上是以犧牲資源、環境為代價的。在此背景下，鄉村環境資源保護也被極大地忽略了，片面追求產業的發展，對環境稀缺資源消費遠遠超過了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環境問題。無可爭辯的是，鄉村環境治理作為推進美好鄉村建設進程中的復雜工程，解決之尚需要政府提供保護環境的公共物品。

（一）政府需要為環境公共物品生產提供制度保障諸如環境公共物品這種“對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”，政府擁有龐大的行政資源，無疑是集體行動中最強力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會民眾對環境公共物品需求的。站在這個角度來說，政府無疑是環境公共物品的最佳提供者。安徽鄉村環境治理的實踐證明，當前政府最迫切需要做的就是為環境公共物品的生產提供制度保障。任何一種游戲，要能持續進行下去，離不開相應的游戲規則，生產環境公共物品猶如一場游戲，又何嘗不需要規則呢？誠如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動困難的重要保證。籠統地說，環境制度體系包括環境法律法規、政府行政命令、環境政策規章和環境質量標準等一系列帶有強制性、約束力的制度規則，在維護環境公共物品正常生產方面發揮著相當重要的作用。美好鄉村建設涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設計、垃圾處理等多項舉措，均與鄉村環境治理有著直接的聯系，需要大量的環境公共物品。而這些環境公共物品牽涉面太大，社會自助、他人自覺又帶有較大的盲目性、趨利性，于環境問題的解決顯然有些無濟于事。但是，帶有強制力的法律法規、政策規章不僅可以引導環境公共物品生產，而且還可以為環境公共物品的生產提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。

（二）純環境公共物品只能由政府來提供或生產純環境公共物品具有完全的非排他性和非競爭性的特征，因其內容復雜性、生態系統性和利益普適性，是不能排除消費上搭便車行為的。況且，有些純環境公共物品（譬如環境保護政策、環境信息等）是個人或社會很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態系統、凈化空氣等）雖然可以由個人或社會生產提供，但卻難以從生產中獲取利潤，甚至連收回成本都存在很大的困難，個人或社會也自然而然沒了生產、提供環境公共物品的動力。因此，此類環境公共物品一般是由政府生產或提供的。安徽省在推進美好鄉村建設進程中，純環境公共物品的生產、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環境基礎設施建設的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經濟條件較好的鄉村以外，絕大部分鄉村沒有實力雄厚的經濟實體，也難以為鄉村基層組織提供比較穩定的稅收，因此鄉村基層組織的經濟自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉村基層組織將大量資金用于純環境公共物品的生產、提供是不現實的。其二，產、學、研相結合，加大對純環境純公共物品的科研投入。提供純環境公共物品是利國利民的大好事，也有助于美好鄉村建設的順利推進。但是純環境公共物品是關系到能否合理利用資源和科學保護環境等可持續發展的問題，涉及到生態學、環境學、心理學、社會學等多學科技術知識。因此，生產或提供適合美好鄉村建設的純環境公共物品，需要將產、學、研結合起來，充分發揮其優勢，避免單向度作業。其三，制定適宜美好鄉村建設的環境監測標準和環境政策。與城市相比，鄉村環境承載量大、自我恢復能力強，將適合城市的環境監測標準、環境政策和環境治理模式原樣套用于鄉村環境的治理，無疑是不適合的。如果這樣，只能導致鄉村更大的資源破壞和環境污染。

（三）生產或提供準環境公共物品也離不開政府協作準環境公共物品具有有限的非競爭性和局部的排他性的特征，只有達到了某個臨界點，才會出現擁擠的現象。也只有在此情況下，繼續消費才會導致低效率。換句話來說，準環境公共物品如果利用得當就有利潤空間，也自然能夠激勵個人或企業生產或提供。當然，這需要政府借助法律法規等制度體系給予適當的安排，才能調動社會力量生產或提供準環境公共物品的主動性、積極性。退一步說，政府部門作為利益階層中“相對獨立的一元，產生了獨立的利益訴求。這就導致了政府及政府官員可能在理性經濟人的支配下，進行權力設租、尋租現象，使公共產品的供給違背初始目標”，繼而在提供準環境公共物品上出現“政府失靈”。因此，就準環境公共物品生產或提供而言，適當引入市場競爭機制，讓社會力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會力量協作即是其間最有效的運行方式：政府可以通過契約形式，對準環境公共物品（譬如美好鄉村建設中的村莊規劃、排灌河渠維護、村旁綠化和垃圾處理等）的數量和質量作出明確要求，同時將其生產權讓渡給企業或非營利性組織，由其在規定時間內保質保量完成；政府也可以通過財稅補貼的形式，對利潤空間較小的項目給予適當減免或優惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉村建設中合資共建項目的一些成功做法，其經驗有借鑒價值。

三、美好鄉村環境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責任

當前，鄉村環境不容樂觀已經成為社會各界的一致共識。鄉村環境治理的難度不亞于城市環境治理，此即是一場沒有硝煙的戰爭。況且，基于鄉村環境法規不完善、民間環保組織嚴重缺失、民眾環保意識整體性不高以及鄉村環境治理的強外部性特征等復雜因素“決定了政府在環境治理中的主導地位，農村環境的地域性特征進一步要求地方政府尤其是縣及鄉鎮政府應該成為農村環境治理的重要作用”。美好鄉村環境治理作為一項復雜的系統工程，各級政府尤其是縣鄉兩級政府需要切實履行職能，準確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。

（一）進一步明確并適度強化基層政府的環境治理職能理論上言，中央和地方環境管理權限的合理劃分，既利于環保主管部門的集中統一管理，又助于各級環保部門結合自身地方實際，充分實現優勢資源互補。但由于縣鄉等基層環境管理權限散落于多個行政部門中，權、責、利等權限的劃分也較為籠統，多地環保部門形同虛設，實際職權卻被發改委、水利局、林業局、住建局、農資委等肢解了。一旦出現較為嚴重環境問題，必然導致部門間相互推諉、扯皮的現象。因此，實現鄉村環境有效治理，明確各行政部門職能并適度強化環保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環境管理職能，有助于發揮政府的征稅權、禁止權、處罰權和節省交易費用等優勢。政府在作出決策時才能將資源環境保護與經濟社會發展綜合起來考慮，盡量做到統籌兼顧、適當安排；反之，如果行政部門充當地方經濟利益的代表和執行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環境為代價的，即便結果帶動了地方經濟的快速發展，對鄉村環境治理也是絲毫無益的。具體而言，在推進美好鄉村建設的進程中，縣鄉等基層行政部門在決策系統中應當增加環境權重，通過制定嚴格的環境標準加強環境監管，重視產業結構調整，著力引進“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產業發展，逐步引導鄉村經濟社會發展走可持續發展道路。

（二）堅持規劃引領、示范帶動，穩步推進鄉村環境改善長期以來，由于鄉村建設缺少權威性的指導文件，也沒有村莊建設的整體規劃，隨心所欲地盲目建設弄得鄉村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉村的原貌。20世紀70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產增收”的運動中，一批批地變成了良田；21世紀伊始，隨著經濟條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時間流逝，美麗的田園風光正在消逝，也警示著人們：鄉村環境治理需要權威性的規劃引領，需要樹立示范村、“樣板村”，發揮其示范帶動效應。《安徽省美好鄉村建設規劃（2012—2020）》的應時而生，為美好鄉村建設提供了指導性文件。丘陵平原各領千秋，山寨村郭各具特色。中國鄉村，“政府機構在環境污染的控制與整治方面起到了主導性的作用”。為此，鄉村環境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應當充分發揮政府“強制性地規定人們必須做什么、不得做什么”，以《規劃》為引領，規劃建設中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢水體走向，在保持鄉村田園風光的前提下，體現濃郁的鄉土氣息。村口環境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質；庭院環境設計講究特色、營造和諧。具體實施當中也要堅持試點先行、量力為之，在試點取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實際、盲目蠻干。

（三）完善基層政府的鄉村環境考核激勵機制2005年11月23日，國務院通過了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，指出“建立科學評價發展與環境保護成果機制，將環境保護納入地方政府和領導干部考核的重要內容，定期公布考核結果，嚴格責任追究制”。盡管國家層面明文規定將環境保護納入地方政府和領導干部的考核內容，但是基于鄉村環境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內對經濟增長的促進作用相對有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權重仍然有些偏高，環境保護、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標，基本上沒有落到實處。如此以來，鄉村環境治理反倒成了基層政府唱起的“高調”進行曲，濫用環境資源的丑惡現象卻是屢禁不止。因此，鄉村環境治理需要省市行政部門通過有效制度安排，設計出一套關于環境考核的激勵機制，才能使縣鄉基層政府、環保局等部門有足夠的動力去加強保護環境、履行環境監察等職能。

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上世紀九十年代末期，我國就提出了鄉村治理的概念，而概念的提出也使得相關問題的研究不斷開展[1]。進入二十一世紀之后，學界針對我國鄉村治理的模式和結構等問題進行了深刻而又全面的了解，其取得了非常深入的研究成果，不過，長時間鄉村治理在理論研究中還是一個非常薄弱的環節。在不斷深入的考量鄉村運行以及設計等相關因素的情況下，還應該研究來自主體自身因素影響。

一、鄉村治理主體作用發揮模式研究

就我國目前狀況而言，鄉村治理的主體還有很多類型有多重的界定以及多樣化的表現，在問題的實質上絕對不能一概而論的討論鄉村治理主體的研究究竟是何人。其存在的影響因素范圍涉及廣，而究竟應該以鄉鎮政府還是村委會為治療主體，也是問題的關鍵，在該問題上，必須盡可能的考慮作為治理基礎本土資源。不可否認的是，我國鄉村不管是在經濟的發展水平亦或是地方文化問題等方面都有著極大的差異性，主要體現在非均質性。也正是考慮了此種均質性問題，我國很多研究學者都把村莊作為治理研究的關鍵突破點，根基于詳細樣態村莊，而鄉村治理主體的發揮作用模式也有著多樣化的發展，也有學者從村莊的基本秩序進行分析，區分出集中可能存在的鄉村治理類型，即原生秩序型、鄉村謀和型以及次生秩序型、鄉村治理無序型。本文作者通過分析發現，應該從社會視角等問題為出發點，立足于村莊的秩序形態。

（一）鄉村主導行政型

次種類治理結構還是傳統意義上統籌治理結構，在充分代表體現社會和國家關系鄉村關系中主要表現在強鄉弱村，此種類型的鄉村財政往往主要來自于工商業收入或者我國財政轉移支配收入。因為鄉鎮在某種程度上說具備建立的分配型的財政制度能力，所以鄉村關系中往往處在優勢地位，而所謂的村集體并沒有大量的受益來源，此種類型的主要結構模式往往必須來自于工商業重鎮以及部分國家大量的財政轉移資金。

（二）村莊主動自治型

此種類型的治理結構往往能夠直接反映出該地方村民的自治實踐成果。在充分代表和體現社會以及國家關系鄉村上則主要表現鄉村和諧以及若鄉強村的格調中，該種類型的村莊往往具備非常強烈的自主生產能力，經濟的發展程度能夠直接體現出來，部分村莊的集體經濟往往較為發達，很多村莊有著來自于村莊自己所創立的企業，或者部分土地出讓的收入。也正是因為村莊集體的財力相對較弱，而鄉鎮鄉鎮相關政府對村莊的直接控制以及影響力就會更加的薄弱，主要體現在村強鄉弱方面。

（三）鄉村治理無序型

在此種治理結構方面，所謂的無序主要體現在沒有統一的發展趨勢，而在鄉村的關系中則有可能體現在鄉強村若等方面，而后面的各種體現則為一種常態性。因為鄉鎮在某種程度上沒有較為穩定的外部經濟來源以及來自特殊的政府撥付，往往會面臨各種債務危機，在和村莊的關系上往往也只能維系一種最為基本的智能。另外存在本身因為地理環境或者人才的流失等因素，往往日益破壞。在此過程中鄉村的治理運行類型只是一種形式，不能真正意義上的取得鄉村治理達到繁榮的目的。

二、我國鄉村治理的主體行為關系和研究視角

就鄉村治理主體問題而言，需要正視的問題就是，鄉村治理主體完全不相同的主體之間的關系，由于對于該問題研究，為分析鄉村治理模式和績效評價內在的機制，現階段對于鄉村治理主體的各種界定也完全不相同，所帶來的治理主體行為關系也各不相同。就高角度而言可以從村委會以及村黨委會等組織，把宗族當成鄉村治理的主體實施研究，在分析鄉村治理主體關系的過程中大多數的重點考察為兩隊關系，即鄉村以及兩委關系，實際上該關系的本質還是社會和國家之間的深層次關系，盡管在某種程度上說黨領導權和村民自治權有一定關系，不過在現階段政治格局中還是能夠歸于社會以及國家關系。現階段，我國很多地方就鄉村治理提出了自己不通過看法，圍繞宏觀主體之間的鄉村關系以及兩委關系研究，目前存在的觀點往往從制度主義出發，從法律制定以及政治體制設計等相關角度實施研究，同時就問題提出了自己解決問題的方法[2]。

就微觀行為者的個體角度而言，其對鄉村治理主體實施界定也有一定的區別，正常情況下均把鄉村治理的主體界定是普通的村民以及村干部，而同時圍繞次三層的群體行為關系探討重點分析鄉村治理實踐，普通村民、村干部以及鄉村精英之間是怎樣影響的。很多研究人員往往從選取田野的調查方式入手，從個案進行分析。在研究重點領域往往也是從鄉村治理方面實施研究。

三、我國鄉村治理的主體關系模式向著多中心治理發展

興起于上世紀八十年代治理理論內涵主旨為一種多種的公共或者私人的個體與機構的管理方式總和，該方式主要強調多中心的參與以及多主體的信任合作，這是此種治理模式的全新要求。我國相關研究人員最早就使用了鄉村治理一詞進行替換，同時被泛化使用的鄉村政治發展中的村民自治一詞，此種轉變的過程在某種程度上說就涵蓋了對治理模式的追求以及認可，同時也必須承認我國鄉村社會政治的實踐局限性，在傳統理論研究以及實踐的操作中我們可以發現，很多情況下仍然為鄉村治理傳統單一的治理方式，要不就把鄉鎮政府、要不就將村委會默認為治理的主要客體，而未從市場、社會以及國家的宏觀層次進行界定，不得不承認的是，在民族以及國家建構的統一大趨勢下，市場經濟的不斷發展需要一定的外力推動，如果僅僅依靠單一的企業或者政府模式，往往不能直接的避免市場失靈或者政府失靈的現象[3]。在我國民主建設的基礎試驗場鄉村社會里，相對較為單一的統籌與治理模式走向多主體的治理模式是社會發展的必然結果，也正是在這樣一種發展趨勢的大背景下，我國圍繞鄉村治理主體逐漸凸顯。不可否認的是，鄉村治理必須以農民組織作為主要的資源，以農民群眾為主要力量的新農村建設治理模式出發。

結語

在我國市場經濟不斷發展的大背景下，加之民主化進程不斷推進，我國鄉村治理的實踐也一定會日益突破為單一范本的解說空間，另外鄉村治理的研究也一定要從現階段以靜態治療為主向著動態治理轉變。要以鄉村治理作為主要客體的研究向著多元化的立體研究邁進。把鄉村治理真正的放置于寬廣與開放的市場經濟下，這是我國鄉村治理主體的基本關鍵性問題。（作者單位：南昌大學公共管理學院）

參考文獻：