時間:2023-07-13 16:28:58
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76歲的天津老人張慧秋,患有甲亢和心臟病,還要照顧癱瘓在床的老伴,早已力不從心。如今,老兩口搬進了天津市北辰區愛馨瑞景園老年公寓,從此開始了陽光明媚的生活。
“養老院就在家門口,孩子們說來就能來,醫生上門服務,家里人都放心。”張慧秋說。
截至2015年底,我國60周歲以上老年人口達2.22億,約占總人口的16.1%,養老問題日益成為影響國計民生的重大戰略問題。
“十二五”期間,我國養老院加快發展。中央預算內投資和民政部本級福利彩票公益金共投入320億元支持地方養老服務體系建設。為多渠道培養養老護理專業人才,全國建成培訓基地68家,有134所院校開設護理專業,多渠道開展崗位培訓、在職遠程教育培訓和職業技能鑒定。
民政部數據顯示,截至2016年三季度末,全養老機構總數達118萬多個,各類養老床位數達695.9萬張,每千名老年人擁有養老床位31.6張。
民政部社會福利和慈善事業促進司相關負責人介紹說,近年來,民政部聯合多部門探索多樣化養老院發展模式,推進公辦養老機構改革試點,鼓勵公建民營,積極推進政府購買服務工作。同時,推進互聯網、物聯網等信息技術進入養老服務領域,開展養老院遠程醫療服務試點,各地建成養老服務信息平臺840個。
在中央政府統籌安排下,民政部、衛生計生委、人社部等多部門合力推進探索醫養結合新路徑,養老院與醫療機構的業務協作機制開始建立,更多的醫療護理力量為養老院提供支持。
日前,國辦印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》,明確提出讓更多的市場主體參與養老服務業發展,同時要以“老年人的切身感受”為評價養老服務質量的標準。
標準化進程
2016年10月,山東省連續《老年公寓服務規范》《農村幸福院基本規范》等7項養老服務地方標準。
山東省質監局副局長張健介紹,一直以來,養老服務供需雙方存在不平衡現象,一方面社會公眾對養老服務的需求越來越旺盛,另一方面養老服務產品質量參差不齊,需要用標準建立公平開放的市場規則。
不只是山東,構建統一的養老機構服務質量標準和評價體系,是全國養老機構健康發展的共同需求。
為使養老院服務質量發展基本實現有法可依、有章可遵、有規可循,我國不斷加強頂層設計,逐步建立涵蓋養老院服務質量發展的制度體系。
從全局出發,適時修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》、全面貫徹落實國務院辦公廳的《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》、切實落實關于發展養老服務業和健康服務業的意見等文件。
針對養老機構的建設和服務標準,民政部制定了《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》等規章,同時了《養老機構基本規范》《養老機構安全管理》等國家標準。
全國老齡辦常務副主任王建軍表示,提升養老服務和老齡產業標準化水平,建立完善的行業標準體系,不僅有助于提升老年人的幸福指數,更能促進整個養老服務行業穩步健康發展。
民政部社會福利和慈善事業促進司相關負責人介紹,下一步,將通過《養老設施建筑設計規范》《老年人居住建筑設計標準》《老年養護院建設標準》等涉老設施建設標準實施,推進養老院規范化建設。同時加強養老院基礎通用標準、安全標準研究,制定養老院等級劃分與評定標準,健全養老院服務規范,構建完善的養老院服務質量管理體系。
體系化監管
此前,養老服務方面的霸王條款案例屢屢出現,一些合同規定老人只能在幾天內反悔,逾期反悔就要繳納違約金,不少老人的權益因此受到侵犯。
2016年12月,民政部、國家工商總局聯合制定印發《養老機構服務合同》(示范文本),對養老機構服務合同的內容做出明確要求,養老機構服務過程中各環節必須明確當事人雙方的責、權、利關系,避免因合同缺款少項和當事人意思表示不真實、不確切而出現顯失公平和違法的條款,切實保護當事人的合法權益,加強對養老機構服務行為的監督檢查。
規范養老服務合同,只是近年來加強養老院服務質量監管的其中一項舉措。由民政部門牽頭,一個聯合多部門的養老院服務質量監管體系正在形成:
開展執法規范化試點,落實養老院綜合評估和報告制度,推進事中事后監管;
積極開展第三方評估,鼓勵將評估結果與政府購買服務、發放建設運營補貼等掛鉤;
推進養老服務領域的社會組織建設,加強行業自律監管;
聯合公安部持續開展養老院消防安全專項整治,加大消防改造投入力度,在有條件的養老院設立微型消防站。
(一)無證照經營現象多,基礎設施條件較差。營利性養老機構在市場準入登記中,需要經過公安、民政、消防、衛生、工商等多個主管部門審批。近年來,由于主管部門對民營養老機構在場所、衛生、公共安全等方面的審核條件越來越嚴,準入門檻不斷提升,許多經營者無法獲得前置許可,工商部門無法核發營業執照,使得該類經營機構多數長期處于無照經營狀態。此外,托養營利機構大多為臨時設立的,基礎設施差:一是配套設施不齊全,經營者租賃簡陋房屋、安設幾個床位便開始經營,場所設施大多比較陳舊,衛生、醫療、消防條件及相關設施配備很難達到行業要求標準,安全隱患較大。二是人員培訓不到位,業務素質低。老年人托養營利機構護理員整體素質呈現三低狀態:文化水平低、收入低、管理水平低。大部分護理員是40-50歲的下崗人員,不僅沒有養老護理員職業資格,也缺少相應的護理經驗。
(二)托養場所隱蔽性強,執法巡查監管難。一是多數老年人托養營利機構屬于租房經營,隨著房價近幾年的快速上漲,為了降低經營成本,該類經營機構逐漸出現郊區化的趨勢,特別是違規經營業戶,他們定期更換經營場所,與監管人員開展長期“游擊戰”。二是老年人托養營利機構多數租用居民樓或自然村民房,與普通居民混住在一起,藏身于城市小區或農村,無明顯的經營門頭標志。工商執法人員在巡查中較難發現,同時基于執法權限,無法進入居民住宅內檢查,給調查取證、案件查處造成較大困難。
(三)合同內容不夠規范,存在條款侵權問題。目前,私營托老機構行業還未推行統一格式合同,不同的經營者自擬的合同格式不同,相關內容中存在較多霸王條款、免責約定等。如,部分養老協議書中的附加條款約定,老人入住公寓期間,自主走失、跌傷等院方不負責任。還有部分合同在正文條款中約定,老人自行飲食時噎住造成意外等情況,院方僅負通知家屬的義務。
(四)虛假宣傳現象嚴重,引發較多消費投訴。當前,部分私營老年人托養機構為了招收更多托養人員,違規大量宣傳廣告,主要有以下三種類型:一是私營營利性養老機構冒充公辦養老機構。部分個人經營的營利性養老機構,為吸引老人入住,在民政部門備案“非營利性機構”,對外宣傳是公辦養老機構,實為個人營利性經營。利用“公辦”、“非營利”等字眼騙取老人家屬的信任,逃避工商部門的監管。二是無照機構冒充有照機構。在巡查中發現,由于審批程序不嚴,部分無照經營機構拿不出民政部門的《社會福利執業許可證》或工商部門的《營業執照》,卻能夠出示消防或衛生等部分頒發的許可證明,涉嫌欺騙托養老人和家屬的行為。三是虛假宣傳使消費者受騙。部分營利性養老機構通過報紙、電視廣告等夸大實有的設施條件水平,或虛稱服務人員具有高級“職業護理”、“醫師資格”等資格,但事實上多數機構缺少正規的執業醫師和具有健康證明的防護人員。由于設施、人員的名不副實,老人的安全衛生條件存在隱患,對于突發事故的應急處理能力不足,極易造成事故。
(五)涉及多個部門管轄,存在監管缺位問題。一是監管界限模糊。營利性養老機構的審批登記涉及民政、工商、公安、消防等多個部門,監管職權界限模糊。目前,該類養老機構運營尚無行之有效的監管措施和取締機制,形成監管“真空”地帶。以工商部門為例,在接到群眾投訴后,工商部門只能借助《無照經營查處取締辦法》或《商標廣告法》以球的形式進行監管,或依據《消費者權益保護法》進行調解查處。具體監管細則和職權責任方面的空白,使得相關部門采取觀望狀態,“不去管”、“不敢管”不僅不利于養老行業的整體發展,更對政府部門的公信力造成損害。二是執法人員被動執法。由于對該類投訴、案件接觸少,法律法規方面了解不足,工商執法人員普遍沒有形成監管意識。在監管過程中,大多是出現相關投訴,然后執法人員去調查處理,監管預防意識和預控手段不足。
二、老年人托養營利機構違法問題的原因
(一)托養老人防范意識薄弱。多數托養老人及家屬對托養機構的消防安全、衛生條件、人員素質、服務水平等“軟條件”考查不足,對經營者資質、宣傳真實性考慮較少。同時,由于缺乏對相關專業知識的了解,許多普通群眾對私營托養機構的性質不確定,無法明確托養前要查看經營者的相關資格證件,部分托養機構在民政部門備案“非營利性養老機構”,對外聲稱“公辦福利養老機構”,利用公辦養老機構條件好、管理規范、信譽度高等特征,騙取托養人員及家屬的信任,并逃避了工商部門的監管。
(二)缺少統一行業規范標準。目前,養老機構正處于快速發展階段,服務規范和監督體系跟進的速度較慢,缺少健全的行業自律組織和相應的管理制度,多數經營者各自為政,床位費、護理費、餐費等相關收費標準均由經營者自行決定,同時管理標準、護理標準、公寓房屋設計標準以及管理和服務人員的選用標準都不統一。今年以來,該局受理的涉及養老機構投訴案件中,55%的糾紛因價格問題和服務質量引發。同時,由于相關服務項目缺少統一標準,工商部門在處理消費投訴過程中僅能按照合理原則調解,工作存在較大的被動性。
(三)法規不健全,主動介入監管少。目前,尚無具體的全國性法律、法規對營利性養老機構監管職權和實施細則予以明確規定,給予法定職權,對于住宅內不法經營工商部門無權進入調查,因此工商部門在監管過程存在法規依據缺乏、取證困難的現狀。監管能動性不足,一定程度上縱容經營主體違法經營。同時,在基層執法人員中,執法人員普遍存在認識不足問題,對營利性托養機構與福利性公立養老機構鑒定不清,缺乏積極介入監管的主動性。
(四)相關部門未形成監管合力。一是相關部門審批不嚴。民政部門在監管中存在缺位。當前,非營利性養老機構在民政部門進行登記管理,營利性養老機構由工商部門登記發照。由于種種原因,經常出現營利性養老機構冒充非營利性養老機構進行備案登記,使經營者逃避工商部門監管。二是各部門職責推諉。民政、消防、公安、衛生等部門,在監管過程中多實行縱向分段監管。如工商部門只對經營范圍和主體資格進行檢查,消防、衛生等部門在巡察時只檢查各自證照情況,對于非本部門職責監管的違法行為卻不予理會,缺乏橫向連貫的監管協作機制,形成各部門多頭檢查卻都管不好的尷尬局面。三是部門信息流通不暢。目前各監管部門尚未形成暢通有效的信息流通渠道和溝通平臺,部門存在信息共享障礙,對于違法經營行為的處理上常常出現個別部門單打獨斗,未形成合力,整治效果往往突出某一特定環節,缺乏整體性、體系化的綜合規范。此外由于信息的有序交流跟不上,監管部門缺乏有效地預警會商機制,因此對于營利性養老機構違法經營的預防效果較差。
三、加強老年人托養營利機構監管的建議
(一)規范養老服務合同文本。針對當前老年人托養營利機構存在的違規問題,要積極聯合民政部門,共同出臺《營利性養老機構協議書》,進一步科學界定養老機構、服務人員和消費者各自的權利義務,對機構環境、服務類別、方式、期限、標準和費用做出詳細的規定,并對養老服務工作中出現的合同糾紛處理、事故責任追究、老人身體損害賠償等方面做出明確規定,在所有從事營利性養老服務的機構中予以推廣使用。
(二)構建監管信息公共平臺。在“紅盾信息網”構建營利性養老機構信息平臺,建立四項機制。一是信息收集機制。通過與監管部門定期召開“聯席會議”、“信息交流會”等形式,進一步強化信息共享,全面整理公安、消防、衛生、民政、工商等各部門的審批信息,并將所有的屬于工商部門監管的養老機構情況在信息網上公示,根據登記信息將現有機構劃分為“已辦照”和“未辦照”兩大類,廣大群眾可以通過登陸網站,切實了解每個營利性養老機構成立中的各環節許可審批情況,選擇規范的機構托養老人。二是信息分析機制。由辦公室、調研室、消協、紀檢等部門每月開展“信息分析聯席會議”,對采集的信息進行預警分析,并將分析結果提供給機關負責人和相關監管部門,為決策和職能部門前置預防提供信息參考。三是信息機制。將工商部門采集、分析的數據、預警信息在網站上進行公示,不定期更新,暢通信息內外溝通渠道,增強公眾信息認知,彌補機構和消費者之間信息不對稱。四是公共投訴受理機制。在網絡平臺上設立投訴信箱,受理消費者投訴,消保科、消協等部門實行“三工作日回復制”,根據舉報信息,開展實地核查,屬于工商監管范圍的及時查處,不屬于工商職責范圍的積極提供救濟渠道,主動為職能部門提供線索,及時為消費者排憂解難。通過四項機制,構建信息查詢、投訴受理、市場預警、日常監督四位一體的營利養老機構信息網絡平臺。
(三)強化虛假養老廣告監管。市局商廣科在廣告登記備案時嚴格審查廣告用語,對用語中出現的榮譽、資質等信息認真核實,嚴把廣告許可核審關。轄區工商所要加大巡查力度,重點查處未經許可擅自戶外廣告和印刷品廣告、廣告用語不規范等行為,對轄區養老廣告進行嚴抓細管。消保科、消協等部門要繼續推進“兩會一站”進社區、下基層活動。選拔責任心強、知識水平高的群眾作為廣告監管員,在養老機構經營場所設立投訴電話,暢通申訴舉報渠道,落實24小時舉報電話值班制度,對投訴迅速回應,及時查處。形成上下聯動、多方參與、齊抓共管的廣告監管體系。
進入新世紀以來,我國綜合國力不斷增強,城鄉居民收入持續增長,公共財政更多投向保障與改善民生領域,養老服務政策法規逐步建立,多元化投入格局逐漸形成,服務能力持續加強,惠及老年人范圍不斷擴大,奠定了社會養老服務體系的良好基礎。但是,與日益嚴峻的人口老齡化形勢、不斷增長的社會養老服務需求和老年群眾過上美好晚年生活的新期待相比,我國社會養老服務無論是供給總量、資金投入、社會分布、服務水平,還是政策落實、監督管理等方面都明顯滯后,迫切需要加快推進社會養老服務體系建設,有效滿足不斷增長的社會養老服務需求。
[意義]
在加快轉變經濟發展方式中,在積極應對人口老齡化的舉措中,把社會養老服務事業擺在優先發展的位置上,是中央審時度勢的正確決策。積極貫徹這一決策,按照優先發展來制定政策、增加投入、改革體制、改善管理,將有利于增強應對人口老齡化挑戰的能力、提高廣大老年人的生活質量和幸福指數,有利于拓展服務業新領域、發展新業態、擴大內需和促進就業,有利于弘揚中華民族敬老愛老優良傳統、促進代際和諧、培育社會公德,對于深入貫徹落實科學發展觀、實現全面建設小康社會的奮斗目標,具有非常重要的意義。
[措施]
教育總結以下措施:
一方面,按優先發展方針推進社會養老服務體系建設
經過多年的實踐,我國社會養老服務事業已經形成了較為明確的努力方向和基本途徑,這就是立足基本國情,著力構建與經濟社會發展水平相符合、與人口老齡化進程相適應,以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充,資金保障與服務提供相匹配,無償、低償和有償服務相結合,政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助的社會養老服務體系。
優先發展社會養老服務,就是要加快構建社會養老服務體系。要在城市全面推行居家養老,在農村逐步發展居家養老。居家養老不同于傳統的家庭養老,它立足家庭,以社會服務進家庭為標志。居家養老是絕大多數老年人的意愿和實際選擇,也是世界各國通行的主要養老方式。發展居家養老服務,需要建立社會化的服務機構和機制,培養專業化的養老服務員、家政服務員、病患護理員,配置必要的設備和器具,制定統一的服務標準,明確補貼對象,進行定期評估。居家養老要以社區服務為依托。養老服務是社區服務的重要組成部分,在社區建設中要注重社區養老服務設施、老年人社會組織和信息平臺建設,加快發展日托服務、餐飲服務、文體活動服務和志愿服務、互助服務,為居家老年人營造舒適、便利的生活環境和服務條件。
加快構建社會養老服務體系,關鍵是要廣泛動員、真抓實干。各級民政部門要爭取加大政府基建投入,積極擴大福彩公益金投入,努力吸引慈善資金投入,加快興建公辦養老服務機構和社區養老服務設施。要大力支持社會力量投資建設養老服務設施,興辦面向家庭和社區的非營利性社會養老服務機構,發展義務為老服務的志愿者隊伍。要抓緊擴大相關職業技術教育和崗位正規培訓,培養大批合格的、持證上崗的養老護理員,盡快適應廣泛的養老服務需求。在廣泛進行社會動員中,要弘揚孝親敬老的傳統美德,鞏固家庭養老的意識和行為。
另一方面,依靠科學管理提高社會養老服務水平
管理社會養老服務,一直是民政主管的社會福利事業的組成部分。在新一輪機構改革中,國務院辦公廳印發的《民政部主要職責內設機構和人員編制規定》進一步明確,民政部具有“指導老年人、孤兒和殘疾人等特殊群體權益保障工作”的職責。相應地,各級政府也規定了民政部門同樣的職責。因此,在發展社會養老服務事業中,各級民政部門都要認真履行職責,加強行業管理,提高服務水平。
一是要加強組織協調,把加快構建社會養老服務體系當作民政工作的重要任務、社會福利事業的首要工作,加強民政系統內部力量和資源整合,加強與相關部門的溝通、協調,形成推動社會養老服務體系建設的強大合力。
中圖分類號文獻標識碼A
1引言
根據國際傳統標準,當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%或65歲以上老年人口占人口總數的7%,即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會.據國家統計局統計數據,1999年我國開始步入老齡化社會,尤其是2004年來,我國老齡化進程逐步加快,老年人口規模增長明顯.2004年,我國65歲及以上人口9 857萬人,占總人口的7.58%;2009年,我國65歲及以上人口11 307萬人,占總人口的8.47%;2014年,65歲及以上人口13 755萬人,占總人口的10.05%.據預測,2015~2020年將是我國老齡化高速發展時期,預計2025年我國老齡化人口將超3億,成為超老年型國家,席卷全國的“銀色浪潮”對我國經濟、社會、文化、政治等方面都將產生深遠的影響,養老問題及養老體系的建設問題尤為突出.選擇什么樣的養老模式成為做好養老服務工作應該關注的問題.
2養老模式的演變:從家庭養老到居家養老
做好養老服務工作既是弘揚中國尊老愛幼傳統美德的大事,也是事關社會穩定大局的大事.機構集中養老、傳統家庭養老和居家養老是我國養老服務的主要形式.傳統的家庭養老模式在醫護及時性、生活輔等方面存在不足,尤其是對子女工作影響比較大.而機構集中養老在情感交流、安全感獲取方面存在嚴重不足,“對于老年人來說,家庭和鄰居就顯得更為重要,因為只有通過家人、鄰里親友的交往和談心,表露和交流情緒和感受,消融家庭和社會生活中的苦悶與煩惱,得到精神慰藉和寄托,形成愉快、和諧的心理狀態.”[1].老年人可以從家庭和熟悉的環境中排除老年人常有的孤獨和失落感,獲得其他方面所無法給予的安全感和精神慰藉.鑒于這兩種模式存在弊端,取兩者模式之長、棄兩者模式之短的居家養老模式逐步出現,它以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系建設模式,是對家庭養老的傳承與創新,更加強調以老年人為中心,涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等方面,以上門服務為主要形式,有利于提升老年人口的生活水平與質量.
目前我國居家養老服務的建設與發展存在一些問題,仍處于初級階段.文獻[2]J為居家養老服務的供需不匹配、養老服務便捷性和靈活性較差;居家養老服務范圍窄,內容少,精神關愛缺失;居家養老服務質量難以衡量,管理效率較低.文獻[3]認為社區居家養老服務存在供給滯后、設施及服務功能單一、布局不合理等問題.文獻[4]認為,目前一些社區醫療衛生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務等養老服務資源分屬不同部門條塊管理, 利益關系存在矛盾, 缺少有效協調整合.居家養老服務體系及從業或參與人員專業技能差.居家養老服務中介組織發展滯后,居家養老服務資源缺少整合.文獻[5m6]認為,服務內容單一以及服務方式固定,供給與需求不匹配、養老服務供給高于需求而利用率遠低于需求的供需矛盾問題是限制養老服務業發展的一個重要原因.
3“互聯網+居家養老”:
居家養老模式的新提升
據統計,截止2016年6月,我國互聯網、移動互聯網用戶規模全球第一,互聯網普及率高達51.7%,超過全球平均水平3.1個百分點.互聯網在國內的快速發展,使得網絡數據資源及市場運用優勢明顯,不少關鍵信息技術取得重大突破并達到國際領先水平,互聯網與經濟社會領域的跨界融合效果顯著,正引領著新一輪的產業變革與創新.
在當前我國居家養老模式面臨一定的發展瓶頸的背景下,以互聯網為基礎的信息技術的發展為居家養老服務體系建設提供了新的機遇,并為居家養老模式的創新與發展提供了技術支撐.“互聯網+居家養老”通過互聯網在信息處理、信息存儲、信息交換、信息維護以及大數據挖掘等領域的優勢,并與云計算、物聯網進行結合,為老人提供生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉等方面的養老服務.其實質是以老人為本,通過互聯網等信息技術手段,探索并豐富更具品質的養老服務,以滿足老人養老服務需求,實現老年人生活從“養老”到“享老”的轉變.“互聯網+”背景下的居家養老為社會養老體系建設帶來新的機遇,也在改變著居家養老的服務模式.互聯網在居家養老服務方面的優勢主要體現在:
經濟數學第 34卷第1期何朝暉:“互聯網+”背景下居家養老服務發展研究
3.1有利于豐富居家養老服務內容,提升居家養老品質
“互聯網+居家養老”的發展可以改善當前居家養老服務僅限于生活照料、家政服務的局面,養老網絡服務平臺的建設與完善讓健康護理、精神文化等養老服務變得更加便捷與及時,例如:網絡生活服務、健康管理信息平臺、老年網絡社交平臺等都將帶給居家養老服務品質不小的改善.
3.2有助于解決居家養老服務供需不平衡,資源整合不足問題
當前居家養老服務供需不平衡,便捷性與靈活性較差,服務碎片化現象嚴重等問題歸因主要是居家養老信息不暢,養老資源共享與整合不足,通過互聯網在信息收集、信息存儲、信息傳播、信息共享以及大數據分析等方面的優勢,建立社區居家養老信息服務平臺,將促進信息的流通、資源的共享與整合.
3.3有利于養老服務人員的激勵與培訓,提升養老服務人員綜合素質
“互聯網+居家養老”在養老服務需求接收與處理方面化被動為主動,且通過網絡平臺對服務進行滿意度評價,使得評價反饋環節更加便捷、有效.養老服務的評價反饋可以作為養老服務人員績效考核的重要方面,結合相應的激勵機制,不僅可以改善養老服務品質,也可以增進養老服務人員的工作熱情,提升服務水平.同樣,通過在居家養老網絡服務信息平臺中設置教育、培訓模塊,為養老服務人員提供免費培訓與學習的機會,對養老服務人員專業知識的積累以及服務技能的提升有著積極的影響.
4政府引導與監管:“互聯網+居家養老”
愿景實現的重要推手
在“互聯網+”的背景下,將互聯網、移動互聯網、物聯網、大數據、云計算等信息技術整合并運用到居家養老服務體系建設中,搭建居家養老服務信息平臺,豐富并創新服務內容與服務形式,滿足老年人不同層次的養老服務需求,為居家養老服務的發展提供了新的思路與方向.著力推進互聯網與居家養老的融合,實現“互聯網+居家養老”更好發展,既是我國社會養老服務體系建設的要求,也是我國經濟社會健康持續發展的需要.但是,目前“互聯網+居家養老”也存在一些不足,文獻[7]指出,基礎設施建設相對滯后、大數據使用對個人隱私保護存在風險、養老產品創新不足和網絡惠民紅利未能充分發揮等問題.文獻[8]服務提供的單一性和需求的多樣性之間存在偏差,服務場所的固定化和老人行動的受限性之間不匹配,醫療護理的滯后性和老人身體的風險性之間相脫節.文獻[2]認為,許多智慧養老的相關產品對老年人的使用能力與生活習慣考慮不足,未能體現其人性化.而且這些產品過于單一,不能滿足老年人的各項需求,不能充分體現智慧養老的多樣性.此外,一些地方政府缺乏制定統一的智慧養老服務標準,現有的規范性文件缺乏系統性,尚未對智慧養老所涉及到的多個層面形成完整的制度體系.這些不足制約了現代“互聯網+居家養老”產業的發展,無法滿足社會養老的需求,政府應該要有所作為.
下面從政府和通過互聯網工具的養老服務提供商(以下稱“企業”)之間博弈的角度,對企業和政府行為策略選擇進行分析,剖析企業和政府行為策略選擇的相互影響,確立博弈均衡點,通過參數賦值討論,掌握企業和政府策略選擇演變趨勢及其影響因素,進而就政府在完善“互聯網+居家養老”模式上如何作為提出建議:
4.1模型建立
根據模型建構思想,先對政府與企業博弈模型作如下假設:
假設1博弈類型.企業是同質的,也就是說選擇相同策略,具有相同收益;選擇不同策略,具有不同收益.收益只與策略選擇有關,與企業的屬性無關.而政府監管機構策略只有一個,即所有企業受其監管.
假設2策略空間.企業具有兩種可以選擇的策略:一是提供優質服務策略H,一是提供劣質服務策略L;政府監管機構也有2種可以選擇策略:一是監管Sy,一是不監管Sn.
假設3群體結構.企業群體穩定,個別企業退出和加入對整個全體的態勢和格局在短時間內沒有影響,且新進企業與老企業的策略選擇空間及支付函數是相同的.而政府監管機構的選擇策略空間和支付函數是穩定不變的.
假設4重視當期收益.由于企業群體比較大,違規后被發現的主觀概率比較小.那么,當期利益對企業策略選擇的影響遠大于遠期收益對企業策略選擇的影響.監管部門面對的是大群體的企業,對同一企業再次相遇的概率較小,因此當期收益在其策略選擇中也十分重要.
假設5支付導向.在企業與政府監管機構博弈中,較優策略能獲得較高的收益,而較劣策略只能獲得較少收益,甚至因為被抑制而沒有企業和政府監管機構選取.
根據進化博弈理論,在上述基本假設基礎上建立進化博弈模型.首先確定博弈雙方在博弈中選擇不同策略與收益情況:
①當企業選擇H策略時,不管政府監管機構選擇Sy還是Sn策略,其獲益都為0,而政府監管機構門在這種情況下,選擇Sn策略時收益為0,選擇Sy策略時因為支付監管的成本而收益為-c1;
②當企業選擇L策略時,若政府監管機構選擇Sn策略,則企業收益為a(一般而言,此為超過提供優質服務的收入部分),而政府監管機構將因為失職受到處罰損失為-c2;若此時政府監管機構選擇Sy策略,則企業收益會因為劣質服務策略受到-s處罰,其總獲益變為a-s,而政府監管機構因為監管查處提供劣質服務的企業而受到r的回報,其收益變為r-c1.其博弈收益矩陣如表1所示.
4.3策略選擇
根據進化穩定策略性質和微分方程的穩定性定理,可以求得進化博弈雙方的進化穩定策略.
①企業服務提供方面.當pj>s-as且s-a≥0時,選擇H策略的企業比例為0,企業趨向選擇L策略,如果s-a
②政府監管機構監管方面.當ph>r+c2-c1c2+r且r+c2≥c1時,政府監管機構選擇Sn策略的可能性為1,政府監管機構趨向選擇Sn策略;當ph
4.4結論與建議
根據以上分析可見,影響企業向社會提供服務質量的因素有:政府監管部門對企業的監管、政府對監管部門監管的激勵強度、政府對提供優質養老服務企業的獎勵支出力度和對企業提供劣質服務的處罰力度等等有關.基于這些分析結論,為了滿足日益增加的養老規模和養老質量需要,政府應該制定精準措施,促進“互聯網+”基礎上的居家養老事業的快速發展,最大程度的滿足社會居家養老需求,政府應該從如下幾個方面著手:
首先,政府應該引導制定“互聯網+居家養老”的行業準則和服務標準,并督促職能部門和行業協會對各個企業的經營行為及服務質量做出公正的評價,并向社會公開,保證消費者的知情權和選擇權.
第二,對提供優質養老服務的企業出臺系列扶持政策,增加企業提供優質服務的邊際收益,為其他企業選擇提供優質服務策略確定參照體,引領養老服務企業提供優質服務,不斷提高行業服務水平.
第三,政府應該促使監管機構全面履行監管職能,對企業的經營行為進行動態跟蹤和管理,加大對提供不符合約定質量養老服務的企業的處罰力度,確保養老服務機構提供的服務符合最基本的要求.
第四,政府應該加強平臺建設,降低養老服務企業進入門檻,為養老服務企業提供低廉的服務提供平臺,最大限度的整合資源,引б攪啤⒁食、娛樂等等老年人需要的服務商進入平臺,為養老服務需求者提供全方位的服務.
第五,政府要充分認識到單一措施的局限性,要多種方法并用,結合各個發展階段特點和企業提供的服務類型差別分類指導、幫助、支持,才能使更多企業逐步為養老需要者提供質量更高的服務,才能使各種類型的服務商加入到養老事業中來,為養老服務需求者提供高質多樣的服務.
參考文獻
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中圖分類號:C91
一、中國農村養老模式發展現狀
截至2012年底,中國60歲及以上老年人口已達1.94億人,占總人口的14.3%,其中60%以上為農村老年人口,其中多數老齡人口生活在農村,這些數據表明中國已經進入到老齡化社會。但由于歷史、制度等原因,農村老齡人口一直不能享有離退休金。此外由于計劃生育政策的持續實施,使得社會生育率下降,家庭規模縮小,而大量農村的年輕人進城打工,迫于崗位的競爭壓力,忙于工作和事業無暇顧及農村的父母。這些因素都對中國農村以家庭養老為主的傳統養老方式變革起了加速劑的作用。
二、中國農村養老模式發展面臨的困境分析
(一)農村勞動力流向城市,“家庭養老”模式呈現弱化趨勢
隨著城市的不斷擴張,越來越多的農村青壯年勞動力流向城市,使得農村出現越來越多的“空巢”老人,家庭養老模式呈現弱化現象。有些老人由于種種原因,不愿跟隨子女去城市生活,生活上不能得到子女很好的照看,使得家庭養老發揮的作用越來越小,而面臨的困境卻越來越大。
(二)農村合作醫療形同虛設,農村老人看病難花費大
2010年我國新型農村合作醫療已經基本覆蓋全國農村居民。農村合作醫療的全面開展,在一定程度上解決了農村老人看病難的問題。但是由于監管等方面的不到位,使得部分地區部分醫院虛標藥價,造成國家投入不斷增加的同時,農村居民的醫療負擔卻不斷加重。同時,醫保定點醫院為了增加收入,濫用高額自費藥物,也使得農村老年病人的醫療負擔加劇。
(三)社會養老保險缺乏監管,農村老人入保容易理賠難
帶有商業性質的社會養老保險是養老保障的重要組成部分之一。但是在我國農村,由于缺乏監管,商業養老保險出現了入保容易理賠難的現象。商業保險公司常常對賠付的內容的形式做了十分嚴苛的規定,而這些規定在老年人入保時保險公司銷售人員常常有意忽略或隱瞞,當老年人需要保險公司進行養老保險賠付時,保險公司則依照規定拒賠或者少理賠,使得老年人不得不面對入保容易理賠難的現狀。而這也使得老年人在面對商業保險時,產生抗拒的心理。
(四)守土觀念限制,農村其他養老方式發展緩慢
中國民族文化中“家”文化占有很重要的低位。在中國農村居民的意識中,守土守家意識十分濃厚。長期養成的“葉落歸根”意識,使得中國農村老年居民不愿意放棄家庭養老。同時,由于宣傳不足,農村的老年居民對養老院等其他養老機構有著很深的誤解,對其他養老方式有著很強烈的抵觸情緒,這使得其他養老方式在我國農村整體發展緩慢。
(五)養老機構設備老化,無法滿足養老需求
我國養老院的運營資金主要靠上級政府機構財政拔款、村鎮統籌以及社會捐助,其中上級政府機構財政撥款占據了最主要的位置。然而在農村,財政資金十分短缺,這使得能夠被投入養老院的資金更加缺乏。資金投入的不足造成了我國農村養老機構設施陳舊老化,缺乏專業的護理人員,嚴重影響了我國農村養老機構的發展。使得我國農村養老機構的規模于服務發展速度與日益增長的養老需求出現矛盾和不對等。
三、關于完善中國農村養老模式的對策分析
(一)采取多種方式增加農村居民收入,促進勞動力向農村回流
城市居民自助游和周末短途游雖然在一定程度上促進了農村地區農家樂的興起,增加了農村居民的收入,但由于農家樂開展的地區主要集中在旅游景區等地區,范圍和實際效果十分有限。同時由于過度的生搬硬套,使得農家樂逐漸泛濫,出現了很多不良現象,嚴重影響農民持續增收。
因此,相關部門采取多種方式增加農村居民的實際收入。要按照其地區特點,拓寬思維,確立適合本地區的發展模式,杜絕生搬硬套現象。同時加強對現有模式的監督管理力度,避免不良現象出現。實現農民真正的增收,從而促進農村勞動力的“回流”,使家庭養老真正發揮優勢。
(二)完善醫療監管機制,讓農村合作醫療真正落到實處
在對各大醫院就診的農村老年患者的調查走訪中,來醫院就診的農村老年患者多數為絕癥或疑難雜癥。究其原因,一些受訪者表示,雖然新型農村合作醫療給予了一定程度的補貼和報銷政策,但由于缺乏必要的監管機制,一些基層醫院的不規范行為,使得農村患者尤其是老年患者依然面臨“看病難、吃藥貴”的困境。在農村,藥價監督機制基本淪為一紙空談,未能真正實現對醫院和醫生的監督和管理。
因此,建議應當完善現有的醫療管理機制。從根本上解決看病難,吃藥貴的現象。尤其是應加強對農村等偏遠地區的醫療監管,使好的政策真正落到實處,讓百姓真正能享受到國家的福利。同時應加大對醫療問題的處罰力度,杜絕一切企圖鉆政策和法律漏洞中飽私囊的行為。促使新型農村合作醫療制度真正成為有利于農村居民生活健康的制度。
(三)加強對商業養老保險的監督,保障老人切實利益
在調查和走訪過程中發現農村老年人對商業養老模式的態度呈兩極分化態勢,部分老人認為商業養老保險就是萬能險,只要投保,就能理賠所有疾病;而有的老人由于家里經歷或聽說過其他未能得到保險公司理賠的事,對商業養老保險有著十分強烈的抵觸情緒。同時,在走訪中也遇到一些親身經歷過保險公司拒賠或延期理賠的老人,他們中的絕大多數表示不愿意再參加任何性質的商業養老保險。
因此,應當加強對農村商業養老保險的監督力度,對騙保誘保,合乎規定卻拒不賠償的保險公司予以重罰。同時出臺相應規章制度規范和監督保險銷售人員的行為,杜絕其出于自身利益隱瞞賠付條款,騙取農村老年居民參保。在保障農村老年居民的合法利益的同時,的為商業養老保險在農村發展營造一個健康的環境,促進商業養老保險在農村的全面發展。
(四)加強宣傳其他養老方式,促進其他養老方式的發展
對于養老方式選擇方面,農村老年人有著很多的顧慮。一方面,由于“戀土”情結,農村老年人不愿離開生活了一輩子的村莊,以及土地。另一方面,農村老年人擔心去機構養老會被人虐待或不能得到很好的照顧。
因此,應當加強對農村老年人其他養老方式的宣傳,可以定期或不定期的組織其去專業養老機構參觀,破除其對其他養老,尤其是對機構養老方式的誤解,促進其他養老方式的發展,以減輕家庭養老模式的負擔。
(五)多渠道加大農村養老服務業的資金投入,促進農村養老服務業發展
當前,我國農村社會養老服務業正處于快速發展的機遇期。然而,民間養老機構作為機構養老的重要組成部分,依然面臨種種困境。
一方面,政府養老機構“作為難”。政府在對養老服務業的資金投入幅度少、比例小;而在監管方面,由于養老服務行業未能形成健全的相關標準,以及行業監督機制,養老服務機構質量管理體系建設滯后。另一方面,民間養老機構“難作為”。我國民間資源豐富,但這些資源進入養老服務業的準入渠道不暢通,民辦養老機構在建設用地、融資等方面上缺少相關優惠扶持政策,很多散布于社會各個角落的養老服務未能得到有效整合。
因此,應當創新養老模式,以市場需求為導向,政策扶植與商業化運作相結合,盤活各地資源,引導、培育社會優質管理服務資源進入養老服務體系,構建多層次、多元化的養老產品,全方位多渠道地解農村養老問題。
第一,鼓勵多樣化的民辦養老機構的設立。鼓勵民間資本積極進入養老領域,鼓勵開辦托老所、日間照料中心、老年康復中心等多樣化社區養老服務機構,統籌居家養老和集中養老、普通服務和包戶服務等多樣化方式。
第二,加大對民辦養老機構的扶持力度。對民辦養老機構的建設用地給予相關優惠政策,減免征收養老機構養老服務收入營業稅和行政事業性收費。對于規模較大、前景較好、市場急需的養老服務項目,給予必要的貸款貼息、資金補貼等,促進其發展。
參考文獻:
根據《養老機構管理辦法》第十九條規定,養老機構應當依照其登記類型、經營性質、設施設備條件、管理水平、服務質量、護理等級等因素確定服務項目的收費標準。但是在實際運營中,由于民辦養老機構絕大多數注冊成公益性質的民辦非營利組織,不能贏利和分紅,其要想從正常收費上賺錢也很困難,但是民營資本的天然逐利本性,多采取金融運作方式來運作,這種運作方式可能存在四大風險:一是通過高息回報、預訂床位、預存費用等方式,非法吸收公眾存款,進行非法集資詐騙;二是養老機構收取高額押金,將押金用于其他用途,養老押金做不到專款專用;三是高額養老費用不能保障老人的專業化服務需求;四是房屋回購產權可能“人去樓空”。可以看出,雖然國家規定了養老機構應明碼收費,但是對于上述押金的收取等問題國家并沒有明文規定。此外,對于民辦養老院的資金監管范圍是他們的運營資金費用,而押金的用途卻處于監管“盲區”。這就要求國家相關部門出臺更為細致的規定,把已經出現的可能違法違規情況納入監管。
對于出現問題最多的高額押金問題,民政部門應加強對養老機構押金部分的監管,一是對于押金的收取范圍和標準應有清晰的行業標準;二是押金的使用應當簽訂協議,主要約定押金的用途為老人應急、醫療所需,做到專款專用;三是可以學習基金管理的方式,養老機構收取的押金應當由第三方銀行進行托管,以有效保護老人的權益。當然民政部門也應該充分利用互聯網、大數據等新技術,通過網絡搜集和數據分析,及時了解民辦養老機構是否存在違法違規問題。
自2011年起,我國老齡化程度不斷加劇,至2015年底我國60歲及以上老年人口占總人口的比例已達到16.15%,而養老床位總數僅占全國老年人口的3%,[1]該比例的國際標準通常為4%~5%,發達國家為5%~7%,[2]可見,我國養老服務設施缺口很大。預計2050年我國老年人口比例將達36.5%,[3]養老問題面臨巨大挑戰。
2010年起,國務院辦公廳和有關部委密集推出養老服務支持政策,各路資本競相進入養老領域,使得養老服務設施用地供不應求,養老問題已成為我國當前和今后相當長時期需要解決的主要社會問題之一,而完善和落實養老服務設施用地政策,解決其用地難問題是妥善解決養老問題的關鍵。目前,國內有關養老服務設施用地的研究主要集中在對其相關政策的分析和解讀上,如養老用地免費的關鍵是非營利性;[4]養老服務設施用地登記為醫衛慈善用地,出讓最高年限50年;[5]警惕開發商以養老地產之名圈地炒樓等,[6]對服務設施用地政策如何完善和落實研究得很少。本文在對我國現階段養老服務設施用地性質、政策和利用中存在的問題進行深入分析的基礎上,提出了進一步完善和落實養老服務設施用地政策的建議,以期對促進我國養老產業健康發展有所裨益。
二、養老服務設施用地的界定
1. 養老事業、養老產業和養老服務業
養老事業是國家和社會為老年人提供的救濟性、福利性、公益性的養老設施、機構和服務體系,如敬老院和老年福利院,在我國其所需養老服務設施用地一般無償使用國有土地。
養老產業側重于產業經濟營利性,是向老年人提供多樣化商品和服務的營利性行為,在我國養老產業所需養老服務設施用地一般有償使用。養老服務業是養老產業的一個分支。
2.養老服務設施用地
養老服務設施用地是專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用土地。[7]按其使用目的,養老服務設施用地可分非營利性和營利性兩種。非營利性養老設施用地是福利性質的,一般使用劃撥的國有建設用地。除個別高端養老項目具有高盈利性外,營利性養老服務設施用地具有收益低、投資量大、投資回收期長的特點,除非政府給予一定的優惠政策,其高風險、低收益的用地屬性很難吸引社會資金進入。
三、我國養老服務設施用地存在問題分析
1.老齡化趨勢加劇,用地供求矛盾凸顯
根據聯合國定義,當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口比例達到10%以上,一般就認為該國家或地區進入老齡化社會。截止2015年末中國老年人口已達到2.22億,養老床位總數約669.8萬張,每千名老人擁有床位數為30.2張,與發達國家千人指標50~70張尚有很大差距,遠不能滿足養老需求。近5年我國老年人口情況詳見表1。
考慮國家人口計生委2003年進行的“2001~2050年全國總人口變動情況預測”結果及其現實誤差,在此假定2050年人口數與2015年持平,而據預測2050年老年人口比例將達到36.5%,[3]按照發達國家每千名老人床位數最低指標50張床位計算,2015至2050年的35年間,需增加床位數約1 402萬張((36.5%-16.1%)*137 462*5%),按照每張床位需用地30平方米計算,大概需要增加約4.2萬公頃土地的供給。目前,在我國經濟社會快速發展的大背景下,各地國有建設用地供給的總體形勢是供不應求,收益高、盈利性強的產業用地落地尚且困難,如沒有專門的政策支持,公益性強、盈利性弱、投資回收期長的養老服務設施用地供應將更加緊張。
2.資源緊缺與浪費并存
一方面,一些地處城區、基礎設施和公共服務設施比較完善的養老服務機構,由于用地限制缺乏擴建或改建的空間,床位少、空間小、入住需排隊,遠遠不能滿足養老需求;另一方面,許多遠離市區的養老項目不同程度地出現入住率低、效益低等問題。[8]
造成養老設施入住率低的主要原因是:①供給結構和需求結構不匹配。高端養老服務設施多、收費高,有實際入住需求的老人大多住不起;②配套設施不完善。由于缺乏規劃保障和用地保障,以及城區土地供給的限制,新建養老服務設施用地大多選址遠離市區的區域,生活便利性比較差,[9]老人住得起但不愿去住。
3.供地方式與用地屬性不符
養老服務設施用地具有投資量大、營利能力較低、投資回收期長的用地特點,然而按照目前的供地政策,營利性養老服務設施用地一般采用拍賣和掛牌方式出讓,推高了地價。如2014年4月10日深圳市出讓給前海人壽的一宗養老服務設施用地,溢價高達484%,樓面地價高達14 815元/m2,如此高地價只能發展高端養老物業。
盡管政府和民營的非營利性養老服務設施用地均可使用劃撥國有建設用地和集體建設用地,滿足低收入、困難老人需求,但劃撥用地數量很少,遠不能滿足養老需求;集體建設用地數量雖大,但由于目前集體建設用地流轉在國家層面不合法,無法申請抵押貸款,風險高。
因此,目前的供地方式一方面造成高端養老項目入住率低,企業經營困難甚至退出的狀況,如2014年中海養老遭遇“滑鐵盧”、凱健國際項目黯然收場;另一方面造成低收入階層養老用地不足和中等收入階層養老服務設施用地缺失并存的局面。
4.批后監管不力
面對政府養老服務設施用地優惠政策和巨大的利益誘惑,有些房地產商在低價得來的養老服務設施用地上僅建設少量養老建筑,主要開發為商品房出售謀取暴利。養老地產業是從房地產業中細分出來的一個新興行業,目前尚無統一的建設標準可依,有的企業宣稱要做養老項目,但圈了地之后建設的仍然是商品房。2013年國土資源部針對30多個養老項目用地情況的調查顯示,個別養老用地具有偏離養老產業的傾向。[10]養老服務設施用地的批后監管標準和監管程序亟須規范。
四、我國現行養老服務設施用地政策分析
1.國家層面的養老用地政策分析
目前與養老服務設施用地相關的一些規定大多分散在一些部門規章之中,[11]如《社會養老服務體系建設規劃(2011~2015)》、《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》 等。各部委分別的這些部門規章對養老服務設施用地的規范具有重復、片面、宏觀和分散的特點,看起來相關規定似乎不少,但實際上所規定的內容是相互重復的,僅對養老服務設施用地應符合規劃、非營利性用地可劃撥、營利性用地有償使用等個別方面做了極其粗略的規定,不具有可操作性。 專門針對養老服務設施用地的政策只有國土資源部2014年4月17日的《養老服務設施用地指導意見》。這份部門政策性文件從養老服務設施用地范圍和土地用途、供地計劃編制、分類供應和管理、監督管理等方面對養老服務設施用地進行了規范,但仍存在供地方式與用地屬性不符、監管規定不完善、法律層級低等問題,[12]且與之相關的配套政策也不完善。總體上看,我國統一、規范的養老服務設施用地制度及其配套政策體系尚未形成。
2.地方性養老服務設施用地政策分析
針對人口老齡化的社會現實,各地方政府根據國家相關政策和本地實際出臺了相關的地方政策或法規。2014年12月23日我國第一部促進養老服務發展的地方性法規――《天津市養老服務促進條例》,標志著我國養老服務地方性規范從政策向法規轉變。此后,《北京居家養老服務條例》、《浙江省社會養老服務促進條例》等相繼。
縱觀天津、北京和浙江三地法規,盡管表述方式不一,但對養老服務設施用地都做了如下相似的規定:①納入規劃優先保障;②分區分級規劃、設置養老服務設施;③鼓勵利用閑置的企業廠房、校舍、商業設施等場所和設施;④非營利性的可劃撥供地或使用集體土地(北京市還規定可利用農家院);⑤未經法定程序不得改變用途(北京還規定擅自改變用途最高罰100萬);⑥對符合有關規定的社會力量投資興辦養老機構或者其他養老服務設施,給予補貼和優惠。
通過國家層面和地方層面的政策與法規對比可見,不論是國家層面還是地方層面,都對養老服務設施用地問題給予了高度重視,從宏觀上對養老服務設施用地進行了原則性規定,地方層面的法規主要是對國家層面不同部門的有關政策進行了綜合,尚缺乏深入的、細化的、可操作性強的規范和標準,難以滿足養老服務設施用地問題解決與政策法規落實的需要。
五、我國養老服務設施用地政策的完善和落實建議
綜上所述,近年來我國國家層面和地方層面宏觀的養老服務設施用地相關政策密集出臺,但由于微觀性的可操作性標準缺失、供地方式與養老服務設施用地屬性不符、批后監管不力等問題,相關政策尚未得到有效落實,相關政策能否進一步完善并落到實處成為解決當前養老服務設施用地問題的關鍵。
1.多方增加養老服務設施用地供應,切實落實差別化供地政策
針對養老服務設施用地供不應求的狀況,制定細化的差別化政策多方增加供應:
(1)經營性高端養老服務設施的服務對象是經濟實力雄厚的高收入人群,項目自身盈利能力強,其土地應采用拍賣和掛牌方式在商服用地、住宅用地中供應,而不應該像目前這樣把政策允許使用的公共管理與公共服務用地中的醫衛慈善用地的出讓價格推得與周邊商服、住宅用地地價相差無幾,甚至比它們更高,使得養老服務設施用地出讓的最高限價形同虛設。這樣在不增加高端養老服務設施用地成本的情況下,可增加該類土地供應、避免其強大支付能力把養老服務設施用地的地價推得過高。
(2)對于尚無明確用途的國有公益性用地,可調整為養老服務設施用地并納入年度土地供應計劃。
(3)非營利性養老機構可使用劃撥養老服務設施用地,營利性養老機構應按照“租賃方式為主、先租后讓為輔、出讓方式備選”的原則確定供地方式,出讓方式應選擇“限地價、定配套”的招標方式,不宜采用拍賣和掛牌方式,以降低企業的經營成本和經營風險。有限的養老服務設施用地指標優先用于滿足中低收入養老需求,實現高中低收入群體養老設施均衡發展。
(4)制定切實可行的鼓勵通過現有城鄉建設用地集約利用增加養老設施供給的政策,如:在已建成小區增加非營利性養老設施的可給予免增地價款的優惠;增加營利性養老設施的給予減免一部分應補交地價款的優惠;企事業單位、村集體或個人對現有空閑、低效用地和用房等進行改造,興辦養老服務機構或提供養老服務的,在土地、稅收等方面給予優惠。
(5)目前的政策下只有農民自身、非營利性養老機構方可使用農村集體土地,應實行營利性養老機構也可使用集體土地的政策,制定《集體建設用地用于建設養老設施的管理辦法》,對土地供應、使用、收益分配、監管等環節進行規范。
2.科學規劃養老服務設施用地,完善相關政策體系并嚴格執行
養老服務設施用地供應和養老事業發展是一項系統的工程,需要建立和完善相關標準和政策配套體系。如需要建立養老服務設施的用地規劃標準、建設質量標準等,以保證養老服務設施科學規劃和建設有法可依;需要建立存量城鎮建設用地和農村集體建設用地用于養老的管理辦法,引導存量建設用地增加養老服務設施用地供給;需要探索和建立適合養老服務業收益低、風險大、回收期長特點的供地方式,以及建設補貼、運營補貼、價格優惠、稅收優惠、人才培訓補貼等相關優惠政策,降低企業經營成本和經營風險。如嚴格執行《養老機構設立許可辦法》,仔細甄別養老地產與養老機構,嚴把準入關;在現有《養老機構管理辦法》基礎上,編制出臺《養老機構分級分類規范》、《養老機構服務規范》等細則并嚴格執行,確保養老機構嚴格按審批用途使用養老服務設施用地、按服務規范要求提供養老服務、按規定享受相關優惠政策,把有限的養老設施用地和優惠政策真正用到實處。
3.明確部門責任,加強用地監管
針對目前存在的養老服務設施達不到標準、養老服務機構騙取養老政策補貼和優惠、一些房地產商以開發養老項目名義謀取暴利等問題,應加強民政、工商、計劃、建設、國土、稅務等部門之間的合作和信息共享,明確相關部門責任,共同加強對養老服務設施用地和養老服務業監管。如標準化主管部門會同相關部門建立健全機構養老服務、居家養老服務等社會養老服務標準體系。民政部門負責養老機構的準入、分類分級評估和管理,其他有關部門依據分工實施監督;國土和建設部門負責審核養老服務設施項目是否符合城鄉規劃和土地利用總體規劃、是否按規劃用途和約定期限建設、養老設施是否達到有關標準等,并對偏差和違規行為進行處理。審計部門按照有關規定審計政府投資或者接受政府補助或補貼養老機構的資金使用情況和財務狀況,并依法向社會公布審計結果,接受社會監督。
“不以規矩,不成方圓”,標準是對一定范圍內的重復性事物和概念所做的統一規定。它以科學、技術和實踐經驗的綜合成果為基礎,經有關方面協商一致,由主管機構批準,以特定形式,作為共同遵守的準則和依據。養老服務標準化即通過對養老服務標準的制定和實施,以及對標準化原則和方法的運用,以達到養老服務質量目標化,服務方法規范化、服務過程程序化,從而獲得優質服務的過程。
一、發展養老服務標準化的必要性
目前,我國正在邁入老齡化社會。據老齡委統計,截至2008年底,我國老年人口已經增至1.69億,到2040年預計會增至4億。到時候,中國社會將完全進入老齡化。人口老齡化已經成為關系到我國經濟發展、社會和諧穩定的重大問題,而我國養老服務水平明顯滯后,隨著“4-2-1”的家庭結構日益普遍,我國“養兒防老”的傳統生活模式開始改變,家庭養老功能日益弱化,僅僅依靠家庭養老難以滿足老年人養老需求,因此大力發展養老服務業已經到了“箭在弦上不得不發”的地步。
為積極應對人口老齡化,建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系,黨的十七大確立了“老有所養”的戰略目標,十七屆五中全會提出了“優先發展社會養老服務”的要求,并于2011年底制定了社會養老服務體系建設規劃,構建“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的養老服務體系,將養老服務標準化就是這些舉措中重要的一步。
二、我國養老服務標準化的現狀
與西方發達國家不同,我國老齡化是在“未富先老”的情況下產生的,地區差異大,社會保障制度不完善,養老服務業的基礎很差。據統計, 發達國家的養老服務機構每千人擁有的床位在50—70張,在中國65歲以上的老人每千人擁有的床位數不過23.5張,養老機構的床位缺口很大,而且各養老機構的其他基礎設施參差不齊。除了硬件方面,配套的軟件服務落后也相當明顯,如法律制度薄弱、服務標準缺失等等。
我國養老服務標準化工作起步晚,起點低,存在著許多不足,比如涉及養老服務的標準數量少,覆蓋范圍較窄,科學性和可操作性都不太盡如人意;養老服務標準化隊伍較為薄弱,從業工作人員標準化知識貧乏,在管理過程中無法做到用好、用足,難以保證標準的實施質量;各級機構監管不足,使制定—實施—監督的鏈條無法完全暢通等等。
三、國外養老服務標準化發展對我們的啟示
發達國家對養老服務相當重視,標準化的養老服務體系已經比較成熟。
在日本,為了保證各養老機構的正常運轉和虐待老人的情況出現,政府在服務機構自我檢查的基礎上,引入更為客觀和公正的第三方評價體系,包括機構的設備、建筑、人員配備及服務的質量、老人的評價等等。這些評價不是通過簡單的檢查、打分來達到警示督促的作用,而是在分析現狀的基礎上,由專業機構提出更好的意見和建議,達到改善現狀的目的。目前日本全國范圍內已經基本實施了這種評價制度。
在法國,社區老人服務一直堅持標準化理論,一方面為住在家里的老人進行家務料理(設定標準化服務項目),一方面為住在老年醫學服務組織或老年公寓、養老院的老人提供標準化服務。服務的范圍不僅包括生活照顧和護理服務,還包括生活指導、陪伴老人、購物、就醫、保潔等等。
國外的經驗對我國養老服務標準化的發展具有指導和借鑒作用,但由于國情不同,我們不能照搬照抄,要取其精華,摸索出具有我國特色的養老服務標準化道路。
四、實施標準化在養老服務業的巨大作用
標準化工作是養老服務體系建設的重要支撐,在養老機構服務標準化體系建設中,任何的環節、工作程序都會固定下來,實現每項工作都有章可循,有章可依,使標準化養老服務業規范化和可持續化,最大限度地保證工作效率和質量,因此,加強服務機構的標準化建設勢在必行。
五、如何做好養老服務標準化工作
養老服務機構標準體系的建立和實施,對于規范養老服務機構各項管理與服務工作,促進管理水平的提升和服務質量的提高,起著至關重要的作用,在標準化建設工作中,要重點抓好三個方面的工作。
1、做好標準的制修訂工作
我們要加快研究建立從服務到環境,從隊伍建設到設施建設,從基本標準到等級標準的系統化標準體系,為養老服務標準化工作提供理論依據和前進方向。目前,國家高度重視標準化工作,組建了全國社會福利服務標準化技術委員會,加強社會福利領域的標準化制定工作。該協會為研究、建立標準做了大量深入務實的調查研究,并代行政管理部門起草、論證、提交了一些行業急需建立的標準、辦法。
2、做好標準化工作的貫徹和落實
養老服務標準制定出來,只是標準化實施的第一步,將紙質文本變成現實服務,將標準的作用發揮出來,才是實施養老服務標準化的價值所在,否則任何標準都是一紙空文。國家積極在養老服務行業中推行標準化管理,連續舉辦標準化培訓班,普及標準化知識;大力做協調、宣傳工作,讓服務機構認識到實行標準化的重要意義和作用,激發他們將標準運用到工作當中的積極性。同時擴大養老服務標準化試點,豎立標桿,利用試點的示范、帶動和輻射作用帶動養老服務標準的推廣實施。
各服務機構要有用好、用足標準開展工作的意識,成立標準化領導機構和工作機構,建立詳細的分工負責制,責任明確,落實到人,力求達到完善標準體系、強化人員培訓、堅持持續改進、提升工作質量的目標,促進養老服務業的健康發展。同時,也要將標準實施過程中遇到的問題反饋回來,積極地為制定標準提出意見和建議,促進標準的科學化、規范化、系統化、有序化。
3、加強對標準化工作的監督和管理
各級政府部門要加強對標準化落實工作的監督檢查,努力使工作落到實處,并在監管過程中,建立科學的監管方式和程序,使監管工作做到準確、透明、有效,增強福利機構的服務意識,提高管理和服務水平。
六、結語
養老服務標準化工作任重而道遠,在各方面的努力下,雖然目前工作在逐步向前推進,取得了初步成效,但也存在在很多困難和挑戰,我們要勇于創新,通過養老服務標準體系建設和實施,規范養老機構服務行為,提高服務質量,促進養老服務業的健康可持續發展。
參考文獻:
許麗珍等代表:“垃圾圍城”不容忽視,加快推進分類處理
案據:隨著我省城市化進程的加速發展,垃圾的產量和堆積量也在逐年增加,面對日益增長的垃圾產量和環境狀況惡化的局面,只有通過垃圾分類管理,才能最大限度地減少垃圾處置量,實現垃圾資源利用,改善生存環境質量。
近年來,我省垃圾分類工作還存在著一些困難和問題。一是垃圾分類的基礎設施未到位,環衛設施尚未形成統一規范。二是缺少有約束力的政策法規,垃圾分類督導員及志愿者在宣傳和引導過程中,有些居民不配合,沒有一定的政策法規約束。三是試點單位的垃圾清運不規范。
建議:一是先易后難確定試點單位。先把行政事業機關、學校、醫院等單位納入試點范圍,以起到示范作用。二是廣泛開展輿論宣傳工作。積極開展電視、報紙、網絡及上門宣傳等工作,營造強大的垃圾分類氛圍,提高人民群眾知曉率。三是積極推進基礎設施建設。盡快規范垃圾分類試點單位的環衛設施,營造垃圾分類的氛圍。四是配置人員并落實經費。投入一定的人力,配備專職人員;建立垃圾分類工作經費,保障垃圾分類工作的開展。
周德文代表:化解房地產庫存, 穩定房地產市場
案據:2015年,浙江房地產市場逐漸趨暖,杭州、寧波、溫州等重要城市出現了房地產銷售大熱現象,房價也從4月開始成斜線向上,9月份已回升到去年同期水平,到11月份比去年同期高出2.2個百分點。但是浙江樓市庫存壓力仍然很大。例如,溫州市區2015年12月初住宅庫存量僅70多萬方,但2016年商品房的供應量可能會達250萬方,還有近200萬方的安置房竣工支付,其中可能有近1/3會流向市場,如果按2015年的去化量近150萬方,顯然庫存量會出現猛增。所以,化解樓市庫存對穩定浙江房地產市場具有重要意義。
建議:一是要穩定人心,正確理解貫徹中央經濟工作會議精神,對浙江樓市回暖現象保持理性。政府要引導房地產開發企業正確認識,理性對待,既要鼓勵房地產企業積極去庫存,也要預防房地產過熱回潮。二是要調結構,對商品房庫存多的縣、市、區減少或暫停商品房用地供應,促使房地產市場供給與實際需求相適應。三是要靠改革,讓農民工成為新市民,建立購租并舉的住房制度,增加有效需求。要加快戶籍制度改革,跟進再就業、教育、醫療等公共服務,并在貸款及利率上給予優惠支持;政府也可以收購庫存房作為公租房,擴大公租房租住對象。
可祥代表:加強大氣污染治理, 促進空氣質量改善
案據:隨著經濟的發展和能源消耗的增加,大氣污染治理難度越來越大,尤其工業集中的城市霧霾天氣出現的頻率越來越高。據了解,大氣污染的主要來源包括:一是工業產生的二氧化硫、粉塵、廢氣、煤煙等排放超標,使空氣中懸浮顆粒物大大增加;二是城市生活中的生活廢棄物、汽車尾氣的排放,使得空氣中的懸浮顆粒和二氧化硫含量增加;三是城市化建設過程中建筑工地和道路建設的粉塵也是導致霧霾污染的主要原因。
建議:一是加強執法力度。嚴肅查處違反國家規定的排放行為,以法律手段制裁隨意排放生產廢棄物的責任人,以經濟手段懲罰污染環境的企業。二是大力發展清潔能源。要減少對煤炭資源的使用,大力發展風能、太陽能等清潔能源。三是轉變經濟發展方式。對于生產投入大、效率低、能耗多的企業,要加強科技投入,推動企業轉型升級。四是加大宣傳教育,提高大眾的環保意識。倡導低碳生活,踐行綠色消費、綠色出行,減少生活中廢棄物的排放,加強宣傳教育,使大眾增強環保意識,促進大眾積極參與大氣污染治理。
汪惠芳等代表:完善監管體制, 保障食品安全
案據:新一輪政府機構改革后,覆蓋生產、流通、消費各環節的食品安全監管體制已初步形成。目前,仍有不少問題,需進一步完善監管體制。一是“倒金字塔”體制呈現多頭指導。現行食藥監管體制屬于“倒金字塔”321組織架構,這種監管體制易造成多頭指導,使部門與部門之間、科室與科室之間出現界限不清、責任推諉,從而導致基層亂象頻生。二是實際整合效果不達預期。執法人員總體偏少,執法人員能力不足,法律賦予的地位不夠,整合之后并沒有達到預期效果。三是食品監管專業性、重要性未能真正體現。一方面是監管職責下壓,另一方面食品監督在鎮(街道)雖有組織,卻無專人專編。
建議:一是深化機構改革,制定統一標準和執行規范。省級食品監管部門應該以《食品安全法》為依據,制定統一、明確的標準和執行規范,為基層監管執法提供依據。二是加強隊伍建設,不斷提高基層執法監管能力和水平。三是理順食品監管體制,不斷完善食品安全責任體系。繼續完善現有體制,優化人事架構,深化行政追責制,加速出臺配套準則,進一步明確責任主體和監管主體。四是創新監管機制,加快“大信用”市場誠信體系建設。要加快商事登記電子政務系統“大信用”公示平臺的建設,進一步加強政府職能部門間共同做好信息對接、信息共享、公眾查詢等信息保障工作。
姚新義等代表:全力推進“互聯網+”,集聚整合網上優勢
案據:“互聯網+”是我省迎接新一輪科技革命和產業變革、增強發展新動力、建立競爭新優勢的重要抓手。我省對信息技術和網絡利用的研判起步較早,發展較好。但我們也應清醒地看到,我省在有效集聚整合網上優勢,制定網絡使用規范,增強網絡利用效率上,仍存在不小的提升和發展空間。一是電子商務發展的法制環境仍不明朗,電子商務模式的有效管理服務機制和扶持政策尚待健全。二是專項資金盤子較小,對電商發展支持力度不夠。三是人才梯隊資源儲備不足,在引領產業經濟轉型升級上存在短板。
建議:一是全力推進“互聯網+商貿”,奠定我省電子商務全球地位。加快制定電子商務行業法規,推動《浙江省電子商務促進條例》盡早出臺。二是全力推進“互聯網+制造”,實現制造業的提質增效。培育新模式與新業態,完善智能制造生態體系,發展產業協同互聯網平臺,整合現有行業平臺資源,營造健康有序的融合創新與協同發展環境。三是全力推動“互聯網+物流”,加強服務與產業拉動能力。充分利用互聯網、物聯網和大數據技術,推進快遞和制造業的聯動。四是全力推進“互聯網+農業”,促進農業現代化。通過物聯網、智能設備等促進農業生產智能化,提升農業生產水平;發展服務于農業的云計算開放平臺和大數據分析平臺,提高農業經營的社會化水平。
李建平等代表:推進“醫養結合” ,加快養老事業發展
案據:近年來,我省人口老齡化程度不斷提高,養老問題顯得日益突出和嚴峻。當前,老年人醫療和養老體系分屬衛生、民政等不同的主管部門,養老機構只能為老人提供基本的生活照料、居住等養老服務,“養老的不治病、治病的不養老”,二者并不能有效對接,給老年人的養老和醫療帶來不便。
建議:一是強化政策資金保障。建議出臺我省“醫養結合型”養老機構的相關政策,規范醫療護理和養老服務行為,使“醫養結合”養老機制法制化、規范化、標準化。二是加強社區養老服務設施和醫療機構建設。推進社區老年服務設施建設,提升社區養老服務水平;加強社區醫療隊伍建設,加大社區醫療設備投入,為基層社區醫護提供保障。三是促進醫療和養老資源融合。全面梳理整合我省現有養老服務資源,積極探索在有條件的養老機構中設立醫療機構,真正實現養老服務與醫療服務的結合,實現資源共享,互利共贏。四是推進養老機構醫保制度全覆蓋。要把醫養結合型養老機構納入醫保體系,將老年人在養老機構內消費的醫療護理費用納入醫保范疇,或者采取政府補貼等形式引入商業保險機制,最大程度減少老年人家庭經濟負擔。
(一)指導思想。
以科學發展觀為統領,堅持以人為本,為民解困,為民服務的宗旨,按照政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動的總體思路,加大政府投入,強化政策引導,充分調動社會各方面力量,全面推進養老服務業發展,建立與我市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調、統籌城鄉的適度普惠型養老服務體系,使老年人生活得更加幸福、更有尊嚴。
(二)基本原則。
堅持政府主導與社會參與相結合、因地制宜與統籌發展相結合、突出重點與適度普惠相結合、居家養老與機構養老相結合、規范管理與政策扶持相結合。
二、總體目標
到2015年,基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐、信息技術服務為輔助,規模適度、結構合理,制度完善、管理規范,服務專業、運行高效,投資多元、城鄉一體的社會養老服務體系。城市居家養老服務網絡覆蓋城市所有社區,農村覆蓋60%以上;日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區;養老機構達到每千名老人擁有床位30張,使我市的養老服務業基本步入健康、規范、有序的發展軌道。
三、主要任務
(一)完善居家養老服務體系建設。
1.建立健全居家養老服務網絡。建立覆蓋縣(市、區)、鄉鎮(街道)和社區(村)三級居家養老服務網絡,城市街道和社區實現居家養老服務網絡全覆蓋;80%以上的鄉(鎮)和60%以上的農村社區建立養老服務設施和站點。加快居家養老服務信息管理平臺建設,全面掌握老年人及家庭成員的基本情況、健康狀況和服務需求等信息,為有需求的老年人提供及時、便捷的服務。
2.大力開展居家養老服務活動。引導吸收社會各種服務資源和經濟實體進入養老服務領域,有效聚合功能區域內的服務資源,重點開展生活照料、家政服務、醫療康復、精神慰藉、法律援助等居家養老服務活動,對高齡、獨居、失能等特殊老年群體,要采取低償和有償服務的方式,為有需求的老年人提供家庭陪護、基本生活照料、特殊護理、緊急援助等服務。社區要經常為老年人開展各項服務活動,形成體現居家養老特點、需求與服務對接、各類服務資源配置相對完整的居家養老服務保障體系,使居家老年人遇到的實際困難能夠得到有效解決,生活和醫療服務得到基本保障。積極探索建設一批規模適度、功能齊全,滿足老年人集中居住的老年宜居社區。
3.全面發揮居家養老服務功能。注重發揮居家養老服務機構在“信息服務、生活照料、醫療康復、文體健身、組織協調、緊急救助”方面的功能。推動農村居家養老服務大院建設,為農村老年人提供必要的室內外活動場所,組織開展適合老年人特點的文體活動,采取政府購買服務、結對幫扶、鄰里互助等方式,推進生活照料、精神慰藉等服務。加強城鄉社區日間照料設施建設。采取新建、改擴建和租賃等形式,建設一批多功能的城市社區日間照料示范中心。
(二)加快養老機構建設步伐。
1.建設專業性養老護理機構。充分利用并整合現有醫療衛生資源,鼓勵將符合條件的醫療衛生機構改造成專業性養老護理院,重點收養收治失能老人、身患大病需專業護理服務的老年人。“十二五”期間,市本級要建設一所總建筑面積為29750平方米,預計床位700張的市老年養護院,切實解決城區老年人口的養老問題。有條件的縣(市)至少要新建或改擴建1所養護院或醫護院;扶持發展集醫療、康復、看護、臨終關懷等功能于一體的專業化民辦養老機構。
2.新建擴建供養型養老服務機構。堅持政府主導,全面抓好各級供養型養老服務機構的新建擴建。“十二五”期間,市社會福利院要完成改擴建或新建任務,采取擴建或新建的方式,預計新增床位300張,新增面積13350平方米。各縣(市、區)都要建設1所示范型的社會福利服務中心,可根據需要對原有縣級城市社會福利中心進行改擴建,使其達到相應規模。
3.改造整合現有農村社會福利服務中心。發揮農村社會福利服務中心在農村養老服務中的核心作用,在保證“五保”老人入住的基礎上,改造一批具備收養條件和規模的農村社會福利服務中心,提高對社會老人的收養能力;對入住率低、運營困難的農村社會福利服務中心進行合理整合,空余床位用于收養社會老人。
4.大力扶持發展民辦養老機構。依照《市養老布局規劃》,堅持市場導向,以滿足社會養老需求為目標,加大“民辦公助”和“公辦民營”的扶持力度,“十二五”期間,力爭新建民辦養老機構30所,新增床位3000張。支持現有民辦養老機構進行改、擴建,適當擴大規模,增強民辦養老機構的養護能力。
(三)強化養老服務規范管理。
1.推進養老服務標準化建設。從我市實際出發,完善民辦養老機構管理辦法、制定城鄉居家養老服務和社區日間照料中心服務規范等政策規定,促進各類養老服務機構依照政策規定,開展標準化、規范化養老服務,切實提高養老服務質量。
2.明確養老服務規范管理職責。要落實相關部門在養老服務業發展中的監管職能,公安、消防、衛生、安監、質監、建設、民政等部門要按照各自職責,對新建或運營中各類養老機構進行監管。公安部門要對污辱、虐待、欺騙、以及其他侵犯服務對象合法權益的行為依法進行監管和處罰;消防部門要對養老和為老服務單位的消防情況進行監管;衛生部門依據相關規定,切實做好食品衛生安全監管;公用部門要對煤氣設施進行監管,嚴防煤氣中毒和爆炸、失火等惡性事故;質監部門要對承壓鍋爐、氣瓶和電梯進行監管,嚴防特種設備事故;建設部門要對養老機構是否符合《老年人建筑設計規范》進行監管;市級民政部門負責指導直屬事業單位養老機構和市級注冊登記的養老機構安全管理工作;各縣(市、區)民政部門主要負責指導農村社會福利服務中心、本轄區內所有民辦養老機構的安全管理工作;各養老機構法定代表人是本單位安全管理工作第一責任人,對本單位安全管理工作負主要責任。落實街道辦事處、社區和駐地派出所職責,街道辦事處、社區和派出所要對轄區內民辦養老機構進行日常管理,如發現有未經批準私自開辦養老機構的必須及時上報,并由公安、消防、衛生、民政等部門聯合予以處理
。
3.加強對非法養老機構的打擊查處力度。要落實養老機構安全管理規定,對符合條件的辦理各項審批手續;對不符合條件的由民政部門依法予以取締。對已下發《取締告知書》的養老機構,繼續經營且不符合消防安全條件的,由公安機關依據《中華人民共和國治安管理處罰法》規定,對相關負責人進行治安處罰,消防部門和派出所予以查封。
4.突出安全管理重點內容。要將各養老機構用火、用電、用燃氣、飲食衛生、重大傳染病、涉虐待老人和老人走失等情況作為管理工作重點,加強檢查。要將各養老機構制度建立和執行情況、安全責任落實情況、設施設備配置情況,以及值班值宿等情況作為檢點,發現問題,立即整改,決不放過任何一個隱患和漏洞。
5.創新養老服務運營方式。在公辦養老機構嘗試公建民營模式,進行改組、改制,使之與行政管理部門脫鉤,委托民間組織或社會力量管理和運作。加大民辦公助的力度,對規模比較大、服務和管理比較規范的民辦養老機構給予必要扶持和資助。探索小型民辦養老機構依托企事業單位、中介組織連鎖管理的模式,加強規范運作,提高養老服務管理水平。
6.開展老年人法律服務與司法援助。健全完善老年人法律服務與司法援助保障體系,結合法律進社區、進村屯活動,做到每個養老機構、社區居家養老服務站和農村養老大院都有1名法律志愿者,開展老年人法律服務與司法援助活動,并重點為高齡老人、失能老人和行為能力不健全老人提供房產、財產、土地、子女贍養等方面的維權服務和社會保護,禁止歧視、虐待老年人。
7.探索建立老年人商業保險制度。按照要求,逐步開設老年人人身意外傷害保險。鼓勵在養老機構中開展長期護理保險試點。嘗試“以房養老”的融資模式,利用老年人已有住房資源,將房屋估價并抵押給銀行、保險公司等金融機構,拓寬老年人養老的資金籌措渠道。
(四)加強養老服務隊伍建設。
1.充實專業化隊伍建設。注重選拔一批素質好、有愛心、善管理的人員,充實到各級養老服務機構;鼓勵大中專院校護理專業、社會服務與管理、公共事務管理和家政學等相關專業畢業生到養老服務機構和社區就業,從事養老服務工作。在養老服務業中設置社會工作崗位,每個社區配置3—5名養老服務公益崗位,納入民政部門統一管理。積極支持鄉鎮(街道)工作人員和社區主任采取專、兼職的方式,承擔社區居家養老服務站和農村養老大院的管理職責。通過開發公益性崗位,聘用符合條件的就業援助對象和家庭困難的高校畢業生等,經過崗前培訓,充實到養老服務管理隊伍。
2.開展社工和志愿者服務。大力開發社工人才崗位,積極扶持發展各類為老服務志愿組織,開展為老志愿服務活動。倡導機關干部、企事業單位職工、中小學生和在校大學生、大學畢業生參加養老服務志愿活動。發展互助式社區養老服務組織,鼓勵低齡健康老人參與社區居家養老服務。力爭使城鄉養老服務志愿者占整個養老服務隊伍人數的20%以上。
3.建立養老護理員職業培訓制度。按照《養老護理員國家職業標準》要求,加強養老隊伍從業人員的職業道德、專業知識和崗位技能培訓工作,將養老護理員培訓納入各級人力資源和社會保障部門就業再就業培訓體系,各縣(市、區)人力資源和社會保障部門每年至少開展一次養老從業人員培訓,滿足養老護理員技能培訓需求。推行養老護理員職業資格考試認證制度,“十二五”期間全面實現持證上崗。支持有條件的高等院校和中等職業學校開設養老服務相關專業和課程,加大養老服務專業人員的培訓力度。
四、工作步驟
(一)第一階段:抓好調查摸底。
各地、各有關部門要召開專題會議,抓緊研究部署,開展摸底調查。各地主要調查本地60歲以上老年人口數量和分布,養老機構數量和分布,制約養老服務業發展的瓶頸等。市直各有關部門要就如何支持養老服務業發展進行調查,把握定位,切實為養老服務業的發展提供有力支持。
(二)第二階段:抓好規劃制定。
各地、各有關部門要結合調查實際,有針對性地制定支持養老服務業發展的具體規劃和辦法,明確任務,落實責任,確保養老服務業發展有力有序有效開展。
(三)第三階段:抓好工作落實。
各地、各有關部門要從資金、政策、場地、人員等方面為養老服務業發展提供強有力支持,并抓好各項政策措施的貫徹落實,保證各項任務如期完成,切實滿足我市養老服務需求。從年開始,每年城市居家養老服務網絡建設覆蓋率要達到25%,農村覆蓋率要達到15%以上。市政府將定期對此項工作進行督查和檢查。
五、保障措施
(一)提高認識,加強領導。養老服務業是今后一個時期保障和改善民生的一項重點工作,事關千家萬戶的安寧和幸福,事關社會和諧穩定。面對當前嚴峻的養老形勢,各級政府要高度重視,將其納入政府為民辦實事工程,納入政府和相關部門年度重點目標任務考核范圍。市政府成立由分管副市長為組長、各相關單位為成員的加快推進養老服務業發展領導小組,強化組織領導,狠抓工作落實。各地也要成立相應組織機構,推進養老服務業健康發展。
(二)部門聯動,形成合力。各有關部門要按照職責分工,建立并落實聯席會議制度,定期研究養老服務業發展遇到的重大問題,形成推進養老服務業發展整體合力。民政部門要進一步推動公辦示范性養老機構建設,會同老齡部門及其他相關部門加強對民辦養老機構的監督管理、行業規范和業務指導。發展改革、規劃和城鄉建設等部門要將養老服務體系建設列入國民經濟和社會發展規劃、城鄉公共設施建設規劃,統一組織實施。財政部門要建立符合養老服務體系建設需要的公共財政投入機制,并安排必要的養老服務工作經費。人力資源和社會保障及衛生部門要搞好養老服務業從業者的職業技能培訓以及針對老年人的醫療衛生服務。公安、稅務、消防、衛生等其他相關部門要結合各自職能,研究提出促進養老服務業發展的相關政策措施,并抓好落實。
(三)突出重點,優先發展。將養老服務業優先納入國民經濟和社會發展總體規劃,并作為重點統籌考慮,在養老服務項目的立項、審批上給予支持。凡新建的養老服務機構其建設項目要納入城鄉建設規劃,對老年人居住小區、道路交通、醫療保健等服務保障設施,給予統籌安排。城鎮居民小區開發要預留足夠的社區老年人活動和日間照料服務場所;對已建成的居民小區可采取置換、租賃等方式,保證社區養老服務場所需求。
(四)落實政策,減免稅費。按照《省人民政府關于加快推進養老服務業發展的意見》(政發〔〕4號)要求,對新建、改擴建的各類公益性養老服務機構建設用地,以劃撥方式供給,同時免征養老服務機構的基礎設施配套費、教育費附加、殘疾人保障金、人防工程建設費。對符合規定條件的各類養老服務機構免征營業稅,免征自用房產和土地的房產稅、城鎮土地使用稅。對已運營的各類養老服務機構在用電、用水、供暖、管道燃氣等方面享受居民使用價格;使用有線(數字)電視,基本收視維護費按居民用戶的70%收取;使用寬帶互聯網,安裝費、使用費等按70%收取。