社會治理模式模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇社會治理模式，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

創新社會治理，意味著要創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等，是推進國家治理現代化題中應有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發揮綜合組織協調優勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創新社會治理模式被總結為“大慶經驗”。

1“大慶經驗”：社會治理的新探索

“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發建設，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業戰線的一面旗幟。

2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機構改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎上推行警務指揮，社區管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創新警務工作機制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內部條線管理，處理好了體制和機制的關系。明確了上下級的職責，做到對口服務，資源集中，一對一責任、提高效率，百姓遇到應急問題時能夠及時得到相應的服務。

2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉變政府職能，實現從管制、管理到服務的重大轉變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統和“百湖民聲”網絡問政機制。在豐富了政治參與渠道的同時優化了群眾監督的入口，通過問情于民落實知情權，問需于民落實選舉權，問計于民落實參與權，問績于民落實監督權，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。

2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。新社區的合并改革了社區管理體制，使管理層級由市、區、街道、社區四級變為市、區、社區三級。新社區實行“一委一站一會”新模式。“一委”即社區黨工委；“一站”即社區工作站，是政府在社區實施服務和管理的基礎平臺，內設綜合管理中心和公共服務中心；“一會”即居民議事會，是新社區議事協商機構。同時，實行“一社多居”，即在一個社區管理服務范圍內設置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統社區管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區自治和服務功能不強、居委會行政化傾向嚴重等問題。

縱觀三次社會治理模式的改革，從警務工作機制、民生工作機制到社區工作機制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。

2“大慶經驗”：有效社會治理的三個要點

區別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業化轉型道路以及經濟服務性的“浦東模式”，“大慶模式”開創了獨一無二的資源性城市轉型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準確把握歷史機遇、大量吸引高端外資、走開發公司主導下的國家級開發區建設之路。基于現代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環境善于吸收發達國家政府先進管理經驗的海派文化、大力發展高新技術產業和高端服務業，從源頭開展經濟建設。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負保障國家能源安全重任，陸續又扛起支撐龍江發展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內生動力為驅動，追求經濟城市“雙轉型”的道路。因此總結大慶治理模式中的有效經驗作為折射鏡，亦是轉型中的中國社會治理一個良好的參考。

2.1創新社會治理準確定位，做到改體制與建機制同步

政府和社會的關系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結構，機制是一種規則和運行，體制問題解決了，機制問題同樣要解決好，否則體制就難以發揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結構性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區、公安、公共服務等與百姓生活息息相關的領域。對于大慶市而言，在科學的框架設計下良性的運轉自己的機制，建立規范化的制度進行結構和資源上的轉型，以此來形成系統良好的動力機制、保障機制、激勵機制和運轉機制。動力機制促進保障機制的完善與健全，保障機制的周密使得激勵機制更富實際價值與作用，同時帶動運轉機制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。

2.2創新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關系

公民的政治參與是社會治理創新中的主要環節，是監督政府的審判者與執行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現象也切實得需要基層群眾的民主公正的監督。因此政府與百姓之間應當形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質的同時保障維持的提供，使公民生活品質不降低，公民在享受公共服務的同時履行公民責任，認真務實的投入到政府監督中，起到規范政府行為的作用。

2.3創新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力

社會治理的目標是對公眾生活的改善，創新社會治理應當尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結構從最基本的溫飽需求向高水平高質量的小康需求轉變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴等現代需求、價值觀看得越發重要。具體體現在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現在公民爭取政治參與平等觀念的轉變，每一個人都積極投身于政府活動的監督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強社會治理能力，不僅僅體現在剛性需求的建設開發中，更應營造一個良好的社會文化，即時調整傳統的社會管理指導理念、體制機制、以及方法手段，強調社會治理的本質與核心當是“以人為本”。

3創新社會治理：由權力管制走向多元治理

轉型中的中國社會治理創新是國家現代化治理體系和治理能力現代化戰略中的一部分。社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，創新社會治理意味著執政者從權利管制走向多元治理。“大慶經驗”是成功踐行創新社會治理的典范，轉型中的中國社會治理應當擇其益者，明確政府權力邊界，正確處理政府與社會的關系，改變執政觀念，提供公民更多參與社會治理的權限與渠道，積極培育社會組織的同時發揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創新治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

（1）制度規范問題。創新社會治理，意味著創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現代政治意義上的規范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學，程序不明確等等，在公眾參與機制不健全不規范的情況下也就導致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創新社會治理的背景下，應當完善公眾參與社會治理的制度規范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。

（2）理念問題。在傳統國家，官民關系表現為“統治者和被統治者的關系”，而在現代國家，官民關系則體現為“委托與的關系”。在治理現代化的科學內涵中，治理不等同于統治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協調、鼓勵、規范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔起社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權力的無限擴張，維護和實現公民的政治權益。

（3）培育與發展的問題。一個現代化的社會，一定是個社會組織極為發達的社會。現代意義上的社會管理亦是一個政府分權社會增權的過程，即政府的權力從社會領域適當退出，留下的空間由社會組織填補。我國作為發展中國家里的發達國家，每萬人里擁有的社會組織的數量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱。現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創新社會治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

參考文獻

[1] 胡仙芝.公眾參與制度化：社會治理創新的突破點[J].人民論壇，2014（S1）.

[2] 俞可平.中國治理變遷30年[M].社會科學文獻出版社，2008.

[3] 陶建群，王志遠.大慶：以人為本創新社會治理[J].人民論壇，2014（16）.

篇2

2合理設置控制與服務的比重

受我國傳統的行政理念和計劃經濟體制影響，長期以來，各地地方政府都在治理上形成了一種缺乏科學性的認知，認為對地方的治理就意味著全面的控制，地方只有在政府的管控下才能實現有序的運作，所以服務意識薄弱。導致這一現象的主要根源在于我國政府人員受官本位的思想影響嚴重，普遍認為政府地位更高，政府與企業、社會之間的地位并不是相對平等的，所以致使社會力量長期處于弱勢狀態。自改革開放以來，雖然政府對市場的控制力度有所減小，但是地方政府將管轄范圍視為“領地”的現象也較為嚴重，各部門之間缺乏合作的意識，因此也就沒有形成深刻的服務意識。改變目前現狀的最好的辦法就是順應現代治理模式的要求，合理設置地方政府控制與服務的比重，減少對社會的管控，更多地服務于社會，由管制向協調轉變，而協調就更加考驗地方政府的管理技巧，所以政府首先需對自身形成準確的定位，才能更好地發揮職能。

3地方政府充分尊重民眾意見

地方政府在擁有足夠的資源和絕對的權力的情況下，通常會習慣于為人民作出決策，但是由于政府在收集決策信息的過程中缺乏準確性和對信息的敏感性，而民眾又無法獲得表達自己意見的機會，所以地方政府所作出的決策往往質量不高，甚至導致各種遺留問題出現，影響社會發展。隨著時代的發展，互聯網普及，民眾參與決策的途徑擴大，參與決策的欲望也大大增加，所以，地方政府社會管理在改革過程中必須摒棄以往關門決策的作風，充分尊重民眾的意見，增加決策的合理性，使政府的管理更有利于民。

4實現制度創新，促進社會組織發展

社會組織作為社會的底盤，對國家政治建設、文化建設都有十分重要的意義，社會組織擁有足夠的力量，才能有效抑制權力的肆意擴張。社會組織發展意味著民眾可以更加方便地表達自己的利益，這樣就能減少民眾對社會制度的怨氣，增強國家凝聚力，政府的高效運轉也能擁有更大的支持力量。只有當政府與社會組織之間實現良性的互動時，社會管理才能體現出更好的效果。但是就目前來說，影響社會組織發展的最主要因素在于地方政府所設置的各類門檻，涉及資金、政治等方面，嚴重影響社會的管理效率。因此，實現制度改革創新，通過行之有效的制度來促進社會組織的發展具有一定必要性，這也是在現代治理模式下加強地方政府社會管理的有效途徑。

5促進管理主體單一向多元的轉變

從我國計劃經濟體制形成以后，政府的治理主體逐漸單一化，權力主要集中于唯一的權力機構，而社會、市場以及個人在單一的治理主體制度下，發展空間受到嚴重的制約，缺乏積極性，因此國家經濟缺少活力。利用現代治理模式，首先要求治理主體必須變單一為多元，形成多中心治理的社會格局，集聚社會各方面的力量，共同促進社會的發展。

篇3

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）07－0108－02

網絡社會的來臨，代表著政府與民間社會互動關系上的轉變。網絡社會時代中，政府因社會問題的復雜性與資源上的有限性而必須借助民間社會的力量，來共同解決社會問題。政府的角色已由權威控制者轉變成網絡管理者的角色。

一、政府與社會的新互動關系：治理概念的浮現

信息技術的網絡架構及全球網絡化的結果，產生了新型態社會即網絡社會。此治理概念的浮現與網絡社會的出現有著相當的關聯性，網絡社會的浮現，除了對個人的生活方式帶來重大的轉變外，對于公共事務也帶來相當程度的影響。而這網絡社會帶動下的影響借以治理的概念來說明傳統政府角色的地位是無法適應此動態的網絡化社會的步調的。學者Peters與Pierre（1998:225-227）觀察社會變遷的趨勢中，便指出公共行遷的特質。

（一）網絡重要性

在治理的觀念中，網絡是一項重要的特質，這意味著由許多行動者所結合而成的網絡，將支配政策的發展而非政府的決策機制所能獨自掌控。

（二）由控制力轉變至影響力

在治理的觀念下，政府以影響力來取代過去直接的控制力。此時政府的行動被概念化為：協調各相關網絡內行動者間的連續過程。在此治理網絡中，政府組織僅是網絡中的一部分；但在概念上，政府組織與其他網絡中的成員在相當程度上是彼此相互依賴的。

（三）公私資源的混合

公私部門間資源依賴的結果自然導致公私資源合并，政府與民間相互合作的方式眾多，最普遍的方式為公私部門間的協力關系。在此協力關系下，彼此間容許資源的交互運用，兩者共同來達成計劃中的目標。在這樣資源共享與公私屬性混合的環境架構下，傳統公私部門結構上的安排無法應付如此網絡化的關系狀態。

（四）復合工具的使用

公私協力關系的引用代表著政府機關在治理過程中愿意采用新的政策執行工具。公部門本身擁有許多政策工具，但傾向于采用直接的控制方式。而治理觀點下，政府將擁有許多更為彈性化的、非直接性的介入方式來達成其目的。從公共組織網絡化的觀點來看，私部門并非是處于被動的角色，所以此政策工具將會是較具有效率性的。

二、構建網絡式公共組織所面對的問題

信息技術具有的溝通、分析與知識整合能力，對于公共組織形態的變革有著相當程度的實益。然而，在公共組織向網絡式組織發展的過程中，信息技術的應用面臨以下問題：

（一）信息技術運用層次上的局限

信息技術作為組織變革的工具，對許多公共組織而言，其運用只是將原有工作流程加以自動化，并無跳出原有層級化工作流程的思維，因而限制了信息技術在減少組織結構、提升個人溝通、強化組織間聯系以及組織彈性化方面的潛力。

（二）政府機關層級復雜，私部門難以貫穿

公私協力的推動，有效地整合了社會資源。然而，政府機關規模的龐大與層級的復雜性，使在公私部門互動過程中，私部門因公部門權責不清，無法在政府中找尋適合的專職機關；此外，傳統制式化的溝通方式，造成政策上的延遲效應；再者，若公私部門間的互動過程，必須經此復雜的過程，將是不利于公私協力關系推動的。

（三）協力過程過度監督與審議，削弱競爭契機

公私部門協力關系，須同時接受雙方的監督與審議。一方面，政府必須監督協力關系的運作是否符合國家的政策方針；另一方面，私部門也需監督其是否已達獲得利潤的目的。然而，公部門審核協力方案時，往往必須經歷相當程序時間上的等待，而延誤決策的時機與商業契機。

（四）公私部門對公共事務過大的認知差距

公私部門本質上的差異性，對利益有著不同的著眼點。因此，公私部門對于公共事務經營的體制，容易產生很大的認知差距；所以，政策溝通和倡導將是縮小兩者間認知差距的方法。然而在公共組織體制中，往往欠缺此理念及專職推動的部門。

（五）公私部門信息具有壟斷性

資源的稀少性導致公私部門信息的壟斷性。在公部門方面，信息壟斷有時是基于公平性的考慮；對私部門而言，則是基于競爭因素的考慮。為達到公平性與效率性的目的，如何將公私部門各自壟斷的信息轉化成共同分享的信息，是在推動公私協力關系時必須面臨的問題。

三、構建網絡式公共組織的建議

由于公共組織受限于相關法令與人事規章，因此相較于私人企業組織的變革，在組織結構與人力資源的調整上，皆較困難。為此，相關法規的松綁將會是信息技術順利改造公共組織結構的關鍵性因素。對于上述的困境，筆者以信息技術作為建構網絡式公共組織的工具手段，提出以下建議：

（一）信息技術的運用必須與組織變革形成整體策略性規劃

信息技術使組織形態、溝通系統、組織內部以及外部互動關系產生不同的風貌。對此，信息技術的運用必須同時配合彈性化的組織結構與嶄新的業務流程，使其成為組織管理的一部分；另外，信息技術的引進必須有相關人力培訓計劃配套措施，以減輕組織成員對信息技術的陌生與排斥；更重要的是，在策略規劃的過程中，必須給予組織成員參與其中的機會渠道，將其便利與潛力擴至全體成員。

（二）認知誘因面向

公私協力關系的建構最重要的策略，便是認知誘因上的倡導。就公部門而言，由于抵抗性官僚特質，使協力關系概念的推動受到相當程度的限制，因此，必須讓行政人員了解，協力關系的參與者與公部門間是相互合作的協力關系，此關系有助于投資風險上的分擔與吸收，不會動搖公部門原有的法定地位，改變的僅是公部門角色的轉移。對私部門而言，自愿參與公共事務可提升企業形象。

（三）法規面向

穩定且健全的法律架構是民主國家的基本政治價值，同時也是經濟與政治行動的最基本考慮要素。因此，政府角色轉移之際，法令必須適時修正，私部門能借以法令賦予其合法的協力關系地位與權力，保證公私協力關系的建立。

（四）制度面向

健全的制度使公私協力關系運作更為完善，因為制度的完善使協力參與者間的互動與運作，有明確的規范依循。此制度上的結構包括：政府對于公私協力關系的支持與協助措施；組織結構上的調整以及民間資金、政府投資額度、融資額度以及計劃本身報酬與自償性的相互配合；協商制度的建立。

（五）互動面向

制度面雖提供協力關系運作上的依據，然而公私協力關系涉及公私部門間的社會互動過程，所以如何建立起彼此的信心與信任及培養出共棲性且長期性的伙伴關系，顯得十分重要，也是建構公私協力關系所必須具備的要素。

公共組織身處網絡社會中，政府與民間社會各組織單位處于組織網絡的關系結構中，為適應此動態的網絡環境，政府所扮演的角色是共同治理的網絡管理者，而非管制性的大有為或市場導向的小而美政府。因此，如何正確運用信息技術與公私協力關系策略，走出科層制官僚體系的困境，使公共組織能夠適應時代變化，并提升政府治理能力滿足社會大眾需求，網絡式公共組織藍圖提供了公共組織變革的未來愿景。

【參考文獻】

[1]史美強.公共組織再造之理論基礎.行政管理論文選輯,2009年,第12輯,第85-120頁.

篇4

在統治型的社會治理模式中，對于被統治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統治型社會治理模式中的統治者與被統治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據來自于被統治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經常性地激化統治者與被統治者之間的矛盾，使統治顯得缺乏穩定性的基礎。在這種情況下，如果統治者愿意在統治的過程中向被統治者作出妥協的話，也會走向德治的道路。所以說，統治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權力的公共性與權力行使的個人性之間的矛盾。

當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎上，現代哲學對人性的分析已經基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現實中，純粹的“經濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現實社會生活中，人總是表現為“經濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關系領域中，人的“經濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區別。比如，在市場經濟的領域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯系在一起的。統治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質上則是“權治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。

根據把法治與德治與兩種文化傳統或兩種不同文明聯系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結果，認為中國的文化傳統決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據一些理論分析，可以發現，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關注和對人類命運的關懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關注和把握過程中的產物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠對法律構成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現出了積極作用之后，人們就會根據倫理精神來理解法，并形成關于法的信念。

必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質決定的。統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現法治與德治的統合，所以，在服務型的社會治理模式中，把法治與德治結合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業。

二、德治與法治的歷史類型

在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內奢的服務型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關系。在公共管理所致力于的公共服務中，法律是體現了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務精神。

法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現的。在統治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統治型的社會治理模式的典型形態必然是以德治的形式出現的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變為現實的路徑。所以說，統治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內容的服務型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。

服務型的社會治理模式屬于德治與法治相統一的模式。也就是說，在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內也發展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務于法治的，而是服務于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現出對道德的排斥。只有在服務型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統一的基礎。

就社會治理模式的社會關系基礎而言，在權力關系中，權威的一方提倡道德，也會在行為上表現出道德的特征。但是，在權力關系作用的過程中，道德是服從于權威的，在權威的作用力與道德選擇發生沖突的時候，人們往往選擇了對權威的服從，而不是堅守道德和拒絕權威。所以說，在主要是由權力關系聯結而成的統治型社會治理模式中，道德或者是權力執掌者自上而下的倡導，或者是權力權威的補充，在本質上，這種治理方式突出的是權威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權力關系與法律關系的并存，權力的權威有時會受到法律權威的挑戰和遏制，因而在人們的行為中會出現拒絕權力權威的情況。實際上，這種對權力權威的拒絕或冷漠，只不過是在權力權威和法律權威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權力權威與法律權威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權力的權威、法律的權威之上，就會出現一個道德權威。道德權威是判斷權力權威、法律權威社會價值的標準，也是權力權威、法律權威總體化的整合力量。道德權威在權力權威和法律權威之間作出協調，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。

我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質。我們說統治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關系之上的。當然，在統治型的社會治理模式中，治理也就是統治，是通過對倫理關系進行改造而確立起來的統治。在這里，倫理關系是以權力關系的形式出現的，或者說，倫理關系已經演化成了權力關系。對這種統治的初步觀察，所看到的是，它建立在權力關系與倫理關系交織而成的社會關系基礎之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關系是有著終極意義的統治基礎。應當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發達的法律。然而，無論法律達到了多么發達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關系的邊緣性地位相對應，道德在這里所發揮的作用也是邊緣性的。

三、權治、法治與德治

盡管服務于統治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權力的力量來實施統治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應的排斥，道德的作用日漸淡化。

權力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現對社會的充分整合的原因所在。

在權力和法律相比，道德的優越性在于，能夠催化出人的內心的道德意識，使人在外在的道德規范和社會倫理機制的作用下，形成內在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務之中。公共管理在把法治與德治統一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務觀念的確立，通過切實的服務行為引導社會，從而在整個社會的范圍內張揚起倫理精神，使整個社會實現充分的道德化。

基于權力關系的社會治理和基于法律關系的社會治理都無法把德治與法治結合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權力關系、法律關系和倫理關系，并實現了這三重關系互動整合，才能夠把法治與德治結合起來。這種社會治理模式就是服務型的，在現階段是以公共管理的形式出現的。公共管理無疑也是直接服務于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務的活動。這所依靠的不僅僅是權力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權力、法律和道德規范整合到一起，形成一個在倫理精神統攝下的權力、法律和道德規范相統一的管理體系，也就是一個法治與德治相統一的管理類型。

法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協調和諧、健康有序、持續發展的氛圍。從權治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權治的，因為，法治打破了權治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質，給自己造就自覺遵守法律和道德規范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。

在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發展，而不是被有機地結合在一起。也就是說，西方社會片面發展了法治，而中國古代社會則片面地強調德治。結果是西方社會由于片面強調法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。

首先，在中國傳統文化中包含著一個值得注意的倫理設定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設定，才為“德治”提供了理論根據，才能夠設計出“內圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內圣的范疇；后三個條目講的是外在事業的建立，屬于外王的范疇。認為，內圣外王是統一的，內圣是外王的基礎，是出發點、立足點和本質所在。為了實現德治的目標，儒家要求治理國家的人應當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內而外，由己而人”，“為仁由己”的修養原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。轉貼于

其次，在國家治理的問題上，中國傳統的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養來實現仁政和德治。孔子認為治國應該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權力制約關系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內容，發現那些可以啟迪德治制度化的有益因素。

與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質和內容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結構上，在行為依據上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現。公共管理主體在國家的德治建設中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養成，就會逐步形成一個道德實踐的環境，并進一步形成系統的穩定的良好的道德觀念和價值判斷標準。

“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩定和諧地發展，從而促進法律建設的完善。但是，在實際的歷史發展過程中，德治與法治從來也沒有實現過統一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發現一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統一的問題。而公共管理所代表的服務型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統一起來的社會治理模式。

四、德治能否在教育中獲得

對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現整個社會的道德化的設想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產物，毋寧說它在根本上并不是教育的結果，而是道德制度化的結果。因為，當制度實現了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現。在統治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養性的基礎上的，是試圖通過道德教育去實現德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現穩定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養基礎上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩定的德治。

如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務，都會包含著道德判斷和道德評價。

總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上作出制度設計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設計和安排都或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了德治之維的話，那么公共管理的制度設計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。

五、宗教、信仰與信念

在宗教產生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規范以宗教信仰的形式再現出來。而且，一旦以宗教的形式再現的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結果。當世俗道德轉化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉化為宗教信仰。這時，道德自身已經發生了質的改變，它已經不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。

可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有宗教信仰的情結，他們希望在法制社會中培養起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結構，是屬于等級化的結構，而且是等級化結構的權力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權力關系。反過來，信仰也是與權力關系聯系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權力關系占支配地位的時代。

在權力關系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權力關系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權力關系化；另一方面，在等級化了的和權力關系化了的社會中，必然會產生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數人通過努力可以建立起來的，也不是少數人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權力關系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現是有著客觀基礎的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。

在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產生信仰的等級化社會是與統治型的社會治理模式聯系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎已經開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權力關系中心的體系，它所賴以產生的社會中還沒有實現充分的實質性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經遠不象在等級化的和統治型社會治理模式發揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發展，已經不具有決定性的意義了。

在此，我們也看到，統治型的社會治理模式總是與信仰聯系在一起的，在統治型的社會治理模式發揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統治型社會治理模式的特征或者基礎。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統治型的社會治理體系的危機。如果經過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經找到了統治型社會治理模式的替代形式。當我們說統治型的社會治理模式是與信仰的存在聯系在一起的，同時我們又認為統治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關系呢?

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20世紀，等級式的官僚體制是政府提供公共服務和實現公共政策目標的主要組織模式，但進入21世紀，權力被逐漸分散，組織界限變得越來越不固定，傳統的等級制政府模式已經不能有效滿足各種紛繁復雜的的時代要求。在構建和諧社會中，網絡治理日益發揮著重要的作用。

一、網絡化治理的概念

從公司治理與網絡組織的角度來講，網絡化治理是從交易成本理論、企業資源和能力理論、社會網絡理論展開的，多指以企業間的制度安排為核心的參者間的關系安排。1

從公共部門的新形態的角度來講，網絡化治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務的治理模式。從傳統的管理人民、控制社會向協調資源轉變，行政管理序列變得更為扁平，參與的部門也更為廣泛。

二、采用網絡化治理的原因

1、傳統政府治理模式所面臨的時代挑戰

（1）、私人組織和非營利組織的發展

在構建和諧社會以來，私人組織和非營利性組織迅猛發展，這種發展將公共部門從一個服務供應者轉變成了一個服務催化者。第三方服務運行模式不僅越來越多地出現在信息技術、廢品收集和社會服務等長期確定的領域，也出現在許多非傳統部門。和諧社會中，公共部門服務外包的發展趨勢表明，政府在未來幾年將會比今天更加依賴外部伙伴。

（2）、利益主體需求的日益多樣化

在和諧社會中，由于公民對政府的訴求不斷增多，政府在處理有些訴求方面也感到非常棘手、不能處理或者處理效果比較差，特別在和諧社會中多元利益不斷加劇、多元主體不斷分化的情況下，政府對公民訴求地反應往往是滯后的。而社會和私人供應商的靈活性可以向顧客提供快速而專門的回應。

（3）、數字化革命的來臨

信息系統幾十年來一直是形成公共行革的重要因素，政府信息技術成為了和諧社會中公共服務系統理性和現代化變革的中心。2這是因為以電子為基礎的信息系統在構作為和諧社會技術系統的現代官僚組織中的作用日益突出。

（4）“碎片化政府”需要整合、協同

“碎片化政府”主要是行政區域經濟的主導下，地方政府對公眾需求的回應，往往是自閉式的、消極的、無競爭性的，這也是“鴿籠化”管理造成的。在構建和諧社會時，對“碎片化政府”提出了新的要求。網絡化治理主要應對高度復雜的社會，如果想要提供高質量的服務，就需要不同的人群和組織以及機構，

2、在構建和諧社會中政府面臨的挑戰

（1）、對管理的挑戰

首先是管理問題。每一種治理模式都有其自身的決策規則、節奏、機構、管理需求以及自身的挑戰。更重要的是，在構建和諧社會中，越多程度地使用間接的工具就容易面臨越嚴峻的挑戰。對不同工具在操作過程中涉及的指標的詳細了解、對各種工具涉及的多方機構的內在需求有所認識、以及對工具應用的具體背景有精細的洞察。

（2）、對責任的挑戰

傳統的行政法中定義的責任已經遠遠不夠了，因為它僅強調控制政府部門的自由裁量權。但是，政府部門往往已不再能充分控制他們所管理的政策項目。其實在構建和諧社會中，第三方政府從根本上改變了對政府項.目問責的意義：它使項目目標和意圖的多元現象得以制度化和合法化。

（3）、對合法性的挑戰

在一定程度上，在第三方政府體制中，間接的公共行為工具代替了傳統行政管理中的各種民主控制機制。自從第三方負責提供政府支付的各種服務以來，公民納稅與享受服務之間的聯系變得日益脆弱。因此，在構建和諧社會中第三方政府行為雖然使政府擁有了新的管理手段，卻也減弱了其合法性。

三、網絡化治理模式的優勢與挑戰

1、網絡化治理模式的優勢

（1）專業性加強

網絡化的組織模式正在變成21世紀和諧社會的基本特征，也正在徹底改變著許多政府的組織結構和運行模式，網絡也正滲入從衛生保健到信息技術等領域內各行業的層級管理模式。政府要想在競爭中獲得成功就必須建立一個政府網絡，而網絡中的各級政府都知道如何通過有效合作創造出獨一無二的，有價值的、也很難效仿的服務。3

（2）更具創新性

因為網絡治理是政府開發出更為廣泛的囊括不同供應商的選擇方案，網絡其實是在在構建和諧社會中鼓勵一種對創新過程來說至關重要的試驗法。因為大量內部的平行約束機制會限制產生好想法所必備的互動環境，而縱向的障礙又會阻止產生出的想法從“冒泡”到決策的整個過程。

在構建和諧社會中網絡運行機制如果建立得正確，還能產生出另一種創新機遇。網絡就是以這種方式，通過提供比一個單一組織更為及時獲得廣泛知識的做法，促進了學習和持續的改進。

（3）、提高速度和靈活性

靈活性提高了政府反應的速度。由于等級化的決策結構，僵硬的官僚體制對于新環境的反應速度很慢。政府嚴格的人事和采購制度使它很難快速地運動或根據環境改變方向。相反，在構建和諧社會中網絡就會比等級制度更加敏捷和靈活，可以使政府繞開哪些延緩人事流動，應急物資或伙伴獲取的無效程序，平衡私人部門和政府的資金。4

為了運行有效，網絡化模式提倡在政府上下進行管理模式的根本性轉變。那些擁有權力、動力和遠見并能重新構架其機構框架的領導者和管理者，將不得不起模范帶頭作用。4

2、網絡化治理模式可能存在的缺陷

在公共部門中實現目標一致不是一件簡單的事情。網絡中的各個成員全都可以根據有限的績效目標提供不同的服務。5

另外，網絡中各個組織的使命也不是總能協調得好。在最糟糕的情況下，這樣做會導致腐敗，因為私人成員可能會為了自己的狹隘利益而濫用政府特權。所以在構建和諧社會中就必須時刻注意各個組織之間的協調。

（l）、變形的監督管理

許多政府錯誤地將公私伙伴關系和對外承包看成是解決服務管理頭痛問題的捷徑，而忽略了對其進行充分的監督和管理。但是，對產出或成果的監督權力往往會導致政府合同監管人員干涉網絡成員的工作程序。

（2）、溝通災難

當一項服務是由組織一內部機構提供的一時候，非正式溝通渠道會增大正式溝通的工作量和信息流。6如果合作伙伴使用了獨立又不兼容的信息系統，就會導致溝通不順暢，協作效果也很差。缺少持續的，通用的和非正式的溝通渠道就意味著在發現問題和處理危機方面所用的時間會更長。

（3）、分割式協調

網絡化政府一般要在多級政府、非營利組織和營利公司之間進行協調。每一方都有自己的支持者，當問題的復雜性高而職責又不明確的時候，協調問題就會阻礙網絡的運行。在構建和諧社會中任何一個組織的績效不良或任意兩個組織之間的關系破裂，都會危害到網絡的整體績效。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）

參考文獻：

[1]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯；孫迎春譯.網絡化治理：公共部門的新形態[M].北京：北京大學出版社，2008.

[2]張康之.公共管理倫理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

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在中國，早在1922年，就出現了“教育社會化”這個概念。在鴻學大儒汪懋祖撰寫的《近代教育上社會運動之發展》一文中，對于教育社會化有了明確的定義。具體來說，教育社會化就是國家的社會教育發展的標準、教育的原則和為解決教育問題的手段。時過境遷，觀念也要與時俱進。筆者認為，在社會主義不斷快速發展的今天，教育社會化理應重新鍍金，不但要契合社會和個體的不斷發展，還要讓國家通過整合社會上的教育資源，由傳統的教育體系轉向多元、開放的現代教育體系。百家爭鳴的時代，教育界也是百花盛開。對于高校的思想政治理論課，一千個人會有一千種見解。在與身邊同事的交談中，有同事認為，整個社會大環境對大學生的思想品德的養成、發展非常重要。近朱者赤近墨者黑就是最明顯的現象，因此，高校的思想政治教育，必須要適應社會發展的需求，才能走到學生的心里。也有同事認為，在學校與社會環境雙向選擇的影響下，大學生的社會化開始形成。要想真正讓思想教育深入人心，讓思想教育的課堂在大學生的心里叫好又叫座，就必須強調構建一種綜合育人的教育機制。正因如此，筆者認為，高校的思想政治教育課要想茁壯成長，產生影響，就不僅要適應時代的變遷和社會的發展，同時還要把高校當作根本，把學生立于主導地位，通過有效整合各種社會資源，實現思想政治教育和社會教育的完美融合，等它們相互滲透之后，就會相互產生作用。雖然這個過程比較漫長，但是病去如抽絲，緩慢有效的發展對大學生來說易于接受，這也是大勢所趨。

二、前景規劃

在高校里面，要想把思想政治教育課走上教學社會化的道路，就必須在原先的基礎上有所突破。在打破原有的教學理論的同時，從社會實踐的基礎著手，開始嘗試拓展高校思想政治教育課，這種教學方式的轉變，正是充分考慮了傳統的教學模式，刪除繁文縟節，留取課堂精華，順應時代變革，迎合發展潮流，長風破浪，只為做得更好。

（一）內在要求

高校之所以開展思想政治教育課，就是為了幫助在校大學生樹立正確的三觀。既然是必須存在的教學活動，就要認真把價值觀、世界觀和人生觀落實到位。在教學過程中，單憑老師一張嘴，遠遠不能激發學生參與進來的興趣。畢竟，課堂不是脫口秀，也不能人為地增加許多喜劇元素。要想成功地把教學社會化的模式植入課堂，就需要老師在講課的時候多動腦子，從現實社會的新鮮事例入手，引導學生對三觀進行理性分析。

（二）變革理念

當學生離開高中校園，步入大學校園的那一天，就邁入了一片更加廣闊的天地。如果想讓學生盡快融入這個圈子，首先就要變革理念。如果不去嘗試那些先進的教育模式，而是墨守成規，很難贏得學生的青睞。既然決定創新，就要在有把握的基礎上，步子再大些，膽子再大些，緊跟時展的步伐，拉著學生一起風雨無阻，只有這樣，才能在變革的過程中找準隊伍，越來越好。

三、基本原創

當然，要想真正做到高校思想政治課的教學社會化模式，不能單憑一腔熱血就能完成，也不是光有豐富的想象力就能做到，一定要堅守特定的教育理念，在特定的環境下，有目的、有計劃地實施開展。只有摸著石頭過河，才能讓教學社會化這種模式富有生氣，才能真正做到創新教育的基本目標。總體來說，在構建高校思想政治教育課教學社會化模式的時候，應該遵守四項基本原則。

（一）學生是主體

要想構建高校思想政治課的教學社會化模式，必須讓學生自覺、自愿地參與進來。在充分了解學生的需求之后，發揮學生的主力軍作用，把當前的社會背景和學生的心理認同結合起來，基于學生的主觀意志，引導學生逐漸參與到今后的教學中來，并嘗試評價教學目標，引導學生全面發展，讓教學社會化模式真正發揮作用。

（二）實踐和理論相結合

要想構建高校思想政治課的教學社會化模式，除了要遵循原先的教學理論體系中的精華，還要把這些精華跟國情結合在一起，讓二者融會貫通，互惠互利，發揮更大作用。在教學過程中，引導學生在學好思想政治教育課的同時，不抱有偏見，也不戴有色眼鏡，站在客觀的角度去看待問題，解決問題。

（三）貼近實際

要想構建高校思想政治課的教學社會化模式，絕對不是空洞地規劃未來，而是必須扎下身子深入到實際生活當中，通過對身邊資源的有效挖掘，來不斷開闊眼界，從而認識到生活中也是需要思想政治的精神指導，只有這樣，在分析問題的時候，就會衍生出解決問題的新方法，從而提升學生的思想境界，引導心理和生理的健康發展。

（四）順應潮流

時代在發展，社會也在不斷進步，正是基于這種情況，要想構建高校思想政治課的教學社會化模式，就必須遵照“天時地利人和”。身為教育工作者，只有認清這個基本規律，才能推動教學社會化模式的健康發展。讓學生站準隊伍，對以后的大學生活大有裨益。

四、前景展望

要想構建高校思想政治課的教學社會化模式，首先要充分認識到構建這種模式的必要性和可行性。在構建這種模式的過程中，一定要遵循歷史規律，不激進，不冒進，嚴格契合大學教學創新的本質要求，從實際出發，充分發揮社會、高校、老師和學生這幾重主體的創新性，深入分析前景，才能在以后的道路上穩中求進。

（一）適應社會需求

構建高校思想政治課的教學社會化模式，首先要明確一個基本的定義，就是要通過這種模式，把在校大學生培養成一個鮮活的個人。因此，在日常的教學過程中，在向學生傳授理論教學的同時，一定要避免枯燥。學生本來就有自己的喜好，如果不能激發學生對思想政治教學的興趣，慢慢就會滋生相應的抵觸心理。久而久之，就會在心里留下不好的印象，時間長了，越發提不起學習的興趣。正是鑒于這種情況，在教學過程中，一定要對教學內容認真整合，如果老師偷懶，照搬教材上的東西，那么學生的思想也會跟著偷懶，這樣就失去了開展思想政治教育課的意義。筆者通過多年的教學工作經驗，得出一個結論:教育工作者在教學生涯中，一定要不斷學習，及時掌握更多的社會信息，只有這樣，在遇到社會問題的時候，才不會顯得不知所措；此外，在教學過程中，一定要汲取中國古典傳統文化，吸取里面的正能量，跟當下的一些事例結合在一起，用古人的觀點去評價當代的社會，用當代的眼光去反思古人的成就；第三，在教學過程中，還要學會了解經濟。尤其是經濟轉型過程中所產生的社會問題，潛移默化中會影響高校的思想政治教育課。遇到學生關注的經濟熱點，老師也要多學多看多交流，面對學生的質疑，不能搪塞，不能糊弄，而是擺出一副三人行必有我師的姿態，跟學生愉快地交流，只有這樣，學生有什么想說的，有什么疑惑，都會毫無顧忌地跟老師溝通、交流。

（二）優化社會資源

互聯網正在迅猛地沖擊著人們的生活，在產生巨大影響的同時，也給高校的思想政治教育課帶來一些影響。有學生常說，思想政治太枯燥，不如網絡來搞笑。但是，面對沖擊，我們不能選擇逃避，而是要學會反思，如何才能師夷長技以自強。互聯網信息量豐富，就認真汲取營養，想法跟課堂教育融會貫通，在擴充信息量的同時，讓原本枯燥無味的課堂變得生動有趣，課堂有激情，有活力，自然會吸引更多的學生參與進來。只要進入這種良性的循環當中，高校課堂就會變成明星課堂，思想政治教育也會變成學生津津樂道的話題。不要說翹課、瞌睡，每次上課的時候，都會營造出百家爭鳴，百花齊放的氛圍，學生在輕松愉快學習課堂知識的同時，相應開闊了眼界，提高了認知，樹立了正確的世界觀、人生觀和價值觀。

（三）提高效率

傳統的思想政治教育課教學方式過于單一，很多學生硬著頭皮學習，也只是履行學生在課堂上學習的義務，就算被迫學了很多，也是為了應付以后的考試。在這種情況下，如何提高教學效率顯得尤為重要。因此，身為高校的教育工作者，要認清形勢，找準定位，勇做改革的尖兵，努力沖在教改的一線。既然傳授給學生知識，除了讓學生能夠愉快的接受，還要深深地在腦海中打下烙印，學以致用，在以后的生活中，無論是做人，還是做事，都有自己恪守的道德底線，都有自己引以為傲的善良美德，都能有效地做到知行合一，讓在學校學習的理論知識武裝自己，做一個真正有理想、有道德、有文化、有紀律的四有青年。

篇7

【基金項目】本文是上海市教委的2012年科研創新項目《從角色認同與價值認同：社會管理創新視野下的和諧心理建設機制與途徑研究》（項目編號：12ZS188）的成果之一。

經過30多年經濟的高速發展，我國人民的物質生活水平已經有了很大提高。我國經濟生活形態發生很大變化的同時，人們的思想意識和價值觀念也發生了很大的變化。社會生活中各種矛盾層出不窮，不同的社會群體、社會階層的利益沖突不斷加劇。在這急劇變化的社會轉型期，如何解決日益增多的社會矛盾，促進社會和諧發展，促進人與人之間關系的良性互動，就顯得十分重要。人民調解工作作為東方智慧的體現，與我國以和為貴的傳統文化理念密切相關。在新的社會階段和社會治理創新視野下，尤其是在新的群眾路線實踐教育活動的大背景下，如何發揮人民調解的社會功能、使人民調解工作在化解社會矛盾，解決鄰里糾紛、保障人際和諧和優化黨群關系，提升基層治理能力中發揮更加積極的作用就十分重要。

一、轉型期社會治理的現狀

我國正處于社會的轉型期，在這一時期我國社會治理遇到了很多困境，面臨很多問題。要解決這些問題，就需要不斷探索新的社會治理模式。人民調解工作曾經和正在社會矛盾的化解、社會糾紛的解決，人際關系的和諧等方面發揮了十分重要的作用。但是要使人民調解工作在現代社會能繼續發揮更大的作用，就必須對轉型期的社會特征和社會矛盾進行必要的分析。

（一）社會治理的范圍和管理的領域不斷擴大

現代社會最大的特點就是社會治理的范圍不斷擴大，社會治理的領域不斷增加。隨著我國經濟的發展和社會文化日益多元化，社會人口流動的不斷增加和常態化，無論是鄉村還是城市的社會形態都發生了很大的變化。現代社會人們的生活方式更加多樣化，人口的流動越來越頻繁，新興行業與社會的新的領域不斷出現。這就使社會治理的內容越來越多，社會治理的領域和范圍不斷擴大。這種特征具體表現在兩個方面。

第一，新興行業不斷增多，新興組織不斷出現。改革開放以來，我們的經濟結構發生了很大的變化，經濟的自由度越來越大，新的經濟領域不斷出現，新的行業越來越多。作為第一產業的農業就業人口和第二產業的工業就業人口在下降，而新興的第三產業的就業人口不斷增多。除了傳統的餐飲、娛樂等服務業，以信息、咨詢、計算機和現代科學技術為支撐的新型服務業更是得到了很大發展。現代社會新型應用服務行業應運而生，生活服務場所迅速增多，表現形式不斷“翻新”，花樣層出不窮。新行業的發展催生了新興社會組織的出現和新的社會群體的產生。新的社會組織與新興行業的出現滿足了人們物質、娛樂和精神上的需要，同時也使人們的生活方式和行為方式呈現出多樣化和階層化的特點。現代社會人們的價值觀越來越多元，人們更追求行為上的獨立性，更追求自我的利益，同時可供選擇的生活方式越來越多，生活方式的差異性越來越明顯。多元性、多樣性和差異性的出現對社會治理提出了更高的要求

第二，人口流動增多，熟人社會的格局被打破。我國的傳統社會是一個典型的熟人社會，人際關系和人際交往大多在熟人之間進行。傳統社會人們的經濟活動與生活范圍相對比較固定，人口的流動性較低。現代社會已經打破了原來的社會格局，社會生活中人口的流動日益活躍，社會生活和經濟生活方式日益多樣化。無論是農村還是城市都出現了比較激烈的經濟競爭和比較明顯的社會階層差異。在這種人口流動和競爭日益激烈、熟人社會格局不斷被打破的社會形態中，人與人之間的關系日益復雜，人際關系中情感的紐帶越來越淡漠，而利益之爭越來越頻繁。由于經濟水平的差異，社會生活中貧富分化日益嚴重，這就導致了很多人心理失衡，行為失范，導致了以侵占財產和獲取經濟利益的犯罪活動的日以增多。

尤其是城市社會中外來人口越來越多，人口流動越來越廣泛，城市社會中的人際關系大多都是陌生人的關系。在陌生的人群中，人們的自我約束意識會降低，受著物質利益的驅使，人們的道德意識降低，加大了社會控制的難度與成本。

（二）社會治理難度不斷增大

現代社會不同階層和不同群體的利益分化越來越明顯，老百姓公民意識和權利意識越來越強烈，社會治理的難度不斷加大。社會治理難度增大主要表現為化解社會矛盾的難度加大和社會人口管理的難度加大，預防和打擊犯罪的難度加大等幾方面。

第一，化解社會矛盾的難度加大。由于利益的多元化和利益的沖突，社會階層矛盾和不同群體的矛盾越來越多。社會人口結構的變化，住房需求的多樣化和拆遷與土地使用情況的變化等都會造成不同社會階層和利益群體的矛盾，造成家庭鄰里的矛盾。尤其是改革向更廣闊的領域擴展，隨著各項改革政策的縱深推進，深層次上觸及利益機制。而伴隨著利益格局的調整，利益機制的重建，使各種不同的社會矛盾匯集并相互交織、相互作用，加大了社會治理中化解社會矛盾的難度。

第二，人口管理的難度加大。社會流動的加劇和大量的人口從鄉村進入到城市打工，越來越多的自由職業者和個體以經營戶的出現，使“單位人”減少，“社會人”增多、“農村人”減少，“城里人”增多，同時在城市和農村都出現了大量的人戶分離的現象。這種人口結構與人口流動帶來的變化給社會治理增加了難度。過去那種通過單位或組織了解居民信息、掌握住戶現實表現，控制違法犯罪傾向，或是通過單位和組織進行有關居民工作，防止不良情況發生的社會治理機制日漸失靈。現代社會要掌握居住區內的人口狀況，要對外來人口和流動人口進行有效的管理越來越困難。

第三，預防和打擊犯罪，維護社會穩定的難度加大。人口管理與居民家庭狀況和個人狀況管理的困難，直接導致了預防和打擊犯罪，維護社會穩定的困難的出現。一方面現代社會的人口流動，職業變化和信息量的不斷擴大，使誘發、滋生違法犯罪的消極因素不斷增加，另一方面，當前整個社會治理和預防犯罪的機制相對薄弱，同時犯罪智能化、組織化和信息化的特征越來明顯，新型犯罪不斷增多，使打擊犯罪的成本增加而違法犯罪的成本降低，這種種變化都增加了社會控制和維護社會穩定的難度。

（三）社會治理手段滯后，社會秩序治安化傾向明顯

隨著社會的發展，經濟生活的日趨活躍和生活方式的多樣化程度的加深，社會治理的范圍和領域不斷擴大，人們對良好社會秩序和社會生活環境的心理需求越來越強烈，人們對寬松的社會環境的要求越來越多。要適應這種變化就需要政府轉變職能，對行政管理對象、手段、方法進行調整，取消一些行業、場所的審批，同時需要政府簡政放權，為社會組織的發展和公民自主管理創造條件。但現實的情況卻是，由于立法滯后、職責不清等因素，造成了很多管理缺失、斷檔，管理措施跟不上，導致一些行業、場所秩序混亂，社會問題得不到及時解決，小的矛盾得不到及時化解，使社會的治安案件越來越多，社會治理治安化的傾向越來越明顯。

目前我國的社會治理，概括起來主要有以下幾個方面的問題。

第一，社會治理的大多數職能由政府部門承擔，公民各種公益性的需求得不到滿足。我國社會的發展要求大量與公民相關的社會公共事務要由各種社會組織來承擔，但由于我國的社會組織比較弱小，社會組織管理規范和制度建設還不健全、社會治理的功能定位還不清晰，法律建設在很多方面還是空白，政府還沒有學會簡政放權，政府在社會組織和社會中介組織的培養方面還存在很多顧慮，因此很多本該由社會組織和中介機構來辦的事還在由政府主導，使社會組織和社會中介機構還沒有真正成為政府職能轉移的載體，大量民間組織的作用尚未得到充分發揮，這就導致了很多公民公益性的需求得不到滿足，很多社會事件得不到很好的解決，從而引起老百姓的不滿，造成一定的社會治安問題。

第二，政府職能與提供的社會服務與社會整體發展水平不適應，老百姓對政府的滿意度不高。現代社會是一個全球化社會。我國政治、經濟和社會發展的各個方面都受到全球化的沖擊。在這種全球化的進程中，老百姓的公共意識和權利意識得到了很大的發展，老百姓對社會事物的知情權和公共決策的參與權的認知越來越多，老百姓對政府提供的服務的要求越來越多。[1]但是現實情況卻是社會的保障體系和社會治理制度還不夠健全;社會組織形態和社會階層結構發生重大變化，特別是以非公有制為代表的新生社會組織迅速成長，而政府的社會治理方式尚不能適應這種變化;社會治理體制改革滯后，社會資本的開發利用不足，社會的自我組織能力不強，這種種管理上的不足導致老百姓對政府的滿意度不高和政府公信力的下降。

第三，社會治理手段簡單化和單一化的傾向明顯，強調剛性管理，柔性管理的手段不足。社會治理是一項系統工程，既要有以法律為基礎，以政府為主導、以行政執法為手段的剛性管理，也要有以心理疏導、社會組織和社會中介為載體的柔性管理。但是現代社會中我國的管理手段卻比較單一，無論是城市的社區管理還是鄉村的村鎮管理都是以政府主導和行政手段為主，強調依法治理和執法工作，而忽略了柔性管理。在城市管理中，城管的暴力執法導致了城管與小販矛盾沖突的層出不窮，在征地與補償中政府強勢而為，強拆與強征成了主要的手段，在鄰里糾紛和家庭矛盾的解決中越來越多的人強調運用法律途徑解決問題，在社會穩定的維持方面采取強行阻止上訪者的方式實施面子工程。這種行政主導和強勢執法的剛性管理方式，并沒有使社會問題得到真正的解決，也沒有使家庭和鄰里關系變得和諧，而更加重了社會組織和群體間的不信任。

總之，目前的社會治理模式不能適應社會發展和老百姓的需要，因此現代社會治理模式和治理模式需要不斷完善，需要不斷創新社會治理模式，尋求新的途徑解決我國面臨的社會問題、化解社會矛盾。[2]

在推進社會治理創新過程中，必須積極培育社會組織的成長，使人民群眾實現自我管理。人民調解工作具有群眾性、自治性、民間性的特點，是人民群眾進行自我教育、自我管理、自我服務的重要手段，是將群眾工作和社會治理緊密結合的重要途徑。因而人民調解在加強和創新社會治理方面大有可為。

二、社會治理創新中人民調解工作的定位及運行機制

人民調解工作是根植于中國傳統文化的一項具有中國民族特點的工作。在我國的法制建設中，人民調解工作是一項被法律認可、專門排解民間糾紛，解決民間矛盾的一項群眾性制度。這項制度具有十分明顯的中國文化特色。它既體現了我國傳統文化以和為貴的思想，體現了我國民族文化中天地人萬物和諧的世界觀，又體現了我國文化中重義輕利與道德教化為主的價值取向。[3]人民調解工作在我國社會發展過程中，具有十分重要的作用。2010年人民調解法的頒布和實施，進一步使人民調解工作朝著法制化和制度化的方向發展。[4]雖然在現代社會人民調解工作已經發揮了一定的作用，人民調解法的頒布進一步規范了人民調解工作的流程和工作模式，對人民調解工作沿著制度化與法制化道路的發展具有指引作用。但是人民調解工作也存在著工作定位與調解目標，民間性質與政府主導、調解人員的專業化與非專業化等方面的矛盾與問題。[5]

在目前的社會治理中，要使人民調解工作發揮應有的作用，就需要對人民調解工作進行更加清晰的定位，對人民調解工作的目標和功能以及它的社會地位進行有效的梳理與研究。

（一）現代社會人民調解工作的性質與定位

人民調解被認為是東方之花，它是建立在中國傳統文化基礎上具有中國特色的解決民間矛盾和民間糾紛的社會治理機制。在我國的社會建設和社會治理中人民調解制度發揮了很大的作用。

在社會轉型期隨著利益沖突的增多，人民調解制度和人民調解工作在化解矛盾和解決民間的沖突方面的價值和意義更是得到了廣泛的認同;“人民調解所具有的增強凝聚力、傳承道德價值，以及協調公序良俗的特殊作用，是判決所不能替代的。”[6]人民調解工作按照性質來說是一項民間主導，解決社會糾紛的工作，它最主要的特點就是民間性和自治性。按照人民調解法的規定，人民調解工作是有人民調解委員會來組織和實施的，而人民調解委員會是有民間組成的，群眾性的自治組織。但是在實際操作中，人民調解工作存在著行政化與司法化的傾向，這就削弱了人民調解工作在社會矛盾解決中的作用。通過對不同地區人民調解工作實踐的調查和工作情況的總結，我們認為要使人民調解工作在社會治理中發揮積極作用，就需要更加準確的對人民調解工作進行定位。

1. 堅持人民調解工作的自主性與自治性。人民調解工作是與老百姓的日常生活關系密切的工作，是以解決民間糾紛、化解老百姓之間矛盾的工作。這項工作能發揮作用的原因就在于它是與我國文化傳統密切相關的。很多細小的、出現在老百姓之間的矛盾由老百姓自己信任的人民調解組織出面解決其效果要好于行政力量的干預和司法的干預。社會治理創新的主要目的之一就是減少政府對社會生活的干預，大力發展和培養社會組織。人民調解工作作為一項由人民調解委員會主導、由專兼職人員具體實施和操作的工作，就具有民間性的特征。所以在人民調解工作的定位上，就一定要堅持人民調解工作的自治性和自主性特征，政府不要對人民調解工作進行過多的干預、發揮人民調解協會和人民調解委員會的作用。只有這樣才能保證人民調解工作作用與功能的發揮。

2. 堅持大調解工作中人民調解工作的基礎性。大調解工作是我國在新的社會歷史時期為化解社會矛盾，促進社會和諧發展所建立的由黨委和政府牽頭，整合各種社會資源的一項社會治理工作。大調解工作作為一項化解社會矛盾的創新機制，在解決很多復雜的利益問題上發揮了很大作用。在大調解工作的實施過程中，各地結合自身的條件探索出了不少大調解模式。[1]但是在大調解機制的運作和發展過程中，也存在著過多行政化和官僚化的趨勢，存在著民間性質的人民調解邊沿化的傾向。[2]因此在解決社會矛盾與糾紛時，要使人民調解工作在新的社會歷史時期發揮應有的作用，就需要理順人民調解工作與其他調解工作的關系，構建合理的大調解體系。

通過調研我們發現在上海的很多區縣，強化大調解的機制，堅持人民調解基礎性的特征，使人民調解在大調解中發揮了很大的作用：上海市閔行區從2007年就探索以人民調解為基礎、行政調解為主導、司法調解為保證、社會調解為補充的“四位一體”良性互動的大調解工作體系。在這個工作體系中人民調解是最基本的調解工作，其他幾項調解工作的運作是對人民調解的補充和深化。這種以人民調節為基礎建立的大調解機制模式，解決了大調解工作官僚化與過分行政化的矛盾。

（二）現代社會人民調解工作的運作機制

社會治理創新視野下的人民調解工作要發揮作用，除了對人民調解工作進行準確定位之外，還需要在人員上，經費上和人民調解工作的實際運作上進行很多探索。我們認為在社會治理創新的大背景下，要使人民調解工作在政府職能的轉變和社會矛盾的化解中發揮積極的作用，就需要依靠社會力量建立人民調解的人員隊伍，依靠政府購買服務的方式使人民調解工作的經費得到保障，依靠建立大聯動機制的方式，使人民調解工作的運行得到保證。

1. 人民調解員隊伍建設機制。人民調解工作的開展需要有一定的人員保障。在人民調解工作的實踐中如何組建合理的人民調解工作隊伍是值得探索的問題。除了社會基層政府在基層管理和社會治理中需要借助人民調解力量解決社會矛盾，人民調解法也規定企業也必須建立人民調解工作隊伍。但是到底如何組建這支隊伍和人民調解如何產生和人如何構成，法律沒有剛性的要求。

現代社會的人民調解工作人員一般有三部分人構成：一是基層的人民調解員，主要是基層調解員隊伍。他們分布在各村（居）委調委會、企事業單位調委會等居民和員工聚集的地方。承擔一般民間糾紛的預防、排查和調解。二是專職調解員隊伍。這只專職隊伍是以政府購買人民調解服務的形式招聘組建，分布在地方政府組建的調解受理中心、行業性調委會及各鄉鎮街道的預調中心，承擔各類疑難、復雜和專業性矛盾的調解工作。第三部分是志愿人員。這類人員是在職的活著退休的專業人員。他們主要是以自愿者的身份出現，幫助基層或者專職的人民調解人員解決復雜的專業問題，比如律師、警察、醫生等專業人員為人民調解工作中遇到的有關法律糾紛、醫患矛盾、非訴訟案件等提供專業上的幫助和指導。

雖然很多社會治理專門化程度和創新意識比較強的城市和地區，已經組建了有著三部分人組成的人民調解員隊伍，但是在很多相對比較落后的地方還沒有建立起比較完善的人民調解工作隊伍。因此加強人民調解工作的隊伍建設是完善人民調解工作運行機制的核心和關鍵。

2. 人民調解工作的經費保障機制。人民調解工作是依靠民間的力量化解各種糾紛，減少社會矛盾，預防犯罪的工作，也是用最小的代價獲得最好的社會效益的工作。要使人民調解工作能有效運作，就需對人民調解工作提供經費保障。人民調解法對各級政府在人民調解工作的責任的規定中，就明確規定了縣級以上政府對人民調解工作的經費支持和對有突出貢獻的人民調解人員實施獎勵。但是如何使經費得到保障和合理的運用在人民調解的實踐中各地的情況不同，采用的方式不同。有些地方采取經費劃撥的方式保證人民調解協會和各委員會成員的基本待遇，有的是采用政府購買服務的方式，按照人民調解成員在調解工作中提供的服務多少和質量好壞，為調解人員予以支持。

我們認為為了使有限的經費能發揮大的作用，在人民調解工作中，采用政府購買服務的方式是比較合適的。政府購買的服務不僅僅是專職的人民調解員的服務，還包含著針對某些特殊事件需要有專門人員和第三方機構出面進行評估和參與解決問題的服務。這種以財政支持為基礎，采用政府購買服務進行運作的經費保障和使用模式，可以提高政府購買服務工作的有序性和有效性，也可以使人民調解工作得到了經費上的保障。

3. 大調解工作的聯動機制。現代社會是一個高風險社會，社會矛盾的多發性與復雜性使社會治理的難度越來越大，各種社會矛盾越來越多發。面對越來越多的社會矛盾，單靠人民調解來化解是比較困難的。因此各地都在探索大調解的格局。我們已經知道大調解就是整合各種資源對社會矛盾進行化解。但是如何使大調解工作在運作中能有效的防止過度司法化和行政化的傾向，使人民調解工作在大調解的機制中不會變成政府行政機構的附屬，如何發揮人民調解工作的基礎性是值得思考探索的問題。

建立合理的大調解工作的聯動機制是發揮大調解工作功能，避免人民調解工作過度行政化和空心化傾向的主要途徑。所謂大調解的聯動機制就是整合不同的化解矛盾部門的資源優勢，使不同層次的人民調解工作之間建立有機的聯系，使其他組織與部門的調解工作之間建立有機的聯系，使各種社會資源形成活力。目前我國城鄉承擔維護社會穩定，化解矛盾和預防犯罪的部門很多。各地的綜合治理辦公室，犯罪預防和調解中心、醫療糾紛解決中心和人事仲裁機構等都承擔著解決矛盾，調解糾紛的職責。除了由政府主導的部門之外，很多民間機構和社會志愿者服務機構和社會公益組織也扮演著社會矛盾調解者的角色。雖然解決社會矛盾的機構與組織很多，但是在具體的操作過程中，一定要在不同的機構與部門之間建立有機聯系，建立聯動機制，使各個部門的工作形成合力，促進社會治理水平的提升。

在整合各種資源，形成大調解的聯動機制方面不少地區已經有了不少的探索。比如在解決醫患矛盾方面溫州與寧波就在具體的實踐中，出臺了相應的文件都成立了醫療糾紛理賠中心和人民調解委員會來解決醫療糾紛。這種人民調解部門與醫療事故鑒別機構，醫療糾紛理賠機構聯合起來解決問題的機制在醫療糾紛的解決上發揮了積極作用。[1]另外在民事訴訟調解中人民調解工作開始發揮積極的作用。上海長寧區在2003年就把人民調解工作引入到法院系統，在法院開創人民調解調節窗口，使人民調解工作與其他司法調解共同解決民事糾紛。[2]

三、社會治理創新下人民調解工作的模式探索

人民調解工作是一項化解矛盾的工作，這項工作涉及的范圍十分廣闊，有的是細小的摩擦和糾紛，有的是復雜的事件與矛盾;有的發生在親人和家庭成員之間，有的發生在陌生人之間，有的發生在個人與組織之間。由于所需要調解的糾紛的多樣性與復雜性，同時矛盾發生的地域和社會文化特征也存在比較大的差別，這就決定了人民調解工作模式的多樣性與差異性。有學者對城市的人民調解工作與鄉村的人民調解工作模式進行了比較分析，指出在城鄉人民調解工作中，只有采用不同的模式才能發揮人民調解工作的作用。[3] 要使人民調解工作在現代社會發揮更好的作用，使人民調解工作與社會治理創新的要求相適應，就需要根據調解對象的特點與調解糾紛的性質加以分析。

通過對人民調解工作的具體情況進行分析研究，我們可以把目前人民調解工作中發揮著重要作用的工作模式歸納為三種類型：心理疏導模式、居間調解模式與專家參與和裁定模式。

（一）心理疏導模式

人民調解工作的主要目的是化解矛盾與糾紛。產生矛盾與糾紛的原因很多，很多矛盾與糾紛是由于人與人之間的誤會和情感上的對立而產生的，面對這類矛盾和糾紛，人民調解工作者的職責就是幫助當事雙方或多方能相互理解和相互寬容。這類矛盾與糾紛的化解最主要的工作模式就是心理疏導模式。

現代社會競爭越來越激烈，人們對物質生活的追求越來越多，人與人之間的信任感逐漸降低，在城市社會中，外來人員和流動人口越來越多。這種社會特征和社會心理特征導致人們對自己情緒情感的控制力的下降，導致人與人之間關系的冷漠化和表面化傾向的出現，導致人際關系的緊張與不良人際關系的增多。在社會生活中，很多矛盾和沖突，很多糾紛不是因為實質上了分歧和比較明顯的利益之爭而產生的，而是由于心理上的不平衡，當事人之間缺乏相互的理解和寬容產生的，面對這些矛盾糾紛人民調解人員工作的重點就是幫助當事人理清關系，使他們能相互理解和相互擔待，避免矛盾的激化與擴大化。

心理疏導模式在人民調解的工作中占據有廣泛的應用：家庭糾紛、親屬間的糾紛和鄰里糾紛、社會生活中比較細小的糾紛都可以使用心理疏導模式化解矛盾。家庭內部夫妻關系的調解，父母子女關系的調解和兄弟姐妹關系之間的調解，親友之間的調解與鄰里之間糾紛矛盾的化解大多都適合于采用心理疏導模式。家庭、鄰里和朋友關系都是熟悉人的關系，尤其是家庭成員之間的關系，親朋好友的關系是建立在親情和友情之上的關系，鄰里之間也是相對于其他人比較熟悉的人際關系，也具有一定的情感基礎。這些具有一定的情感基礎和以情感為紐帶的關系是人際關系中最為可貴的關系。如果糾紛和矛盾出現在這種具有一定情感關系的人們之間，人民調解工作中就需要從情感出發，做好當事人之間的調解工作，幫助當事人理解保持良好關系的價值與意義，使當事人在某些利益面前都能保持克制，使他們避免因為某些細小的利益之爭而傷害他們的感情或者給自己的心理帶來消極的后果。

心理疏導模式不但適用于熟人之間產生矛盾與糾紛的調解工作，在陌生人之間產生小的矛盾沖突和糾紛時同樣可以發揮作用。顧客與商家發生矛盾，患者與醫生發生矛盾時也可以根據矛盾的性質和事件的大小采用心理疏導模式幫助當事雙方心平氣和地解決問題。心理疏導工作作為一種促進當事人之間從心靈上接納對方，原諒對方，不再糾纏于某些細節和小的利益的工作，它的價值意義是十分明顯的。在現代這種工作不但有益于解決當事人之間的矛盾與沖突，更重要的是有利于促進社會人際關系的改善，避免矛盾的激化，對降低和預防犯罪也具有一定的幫助。

（二）居間調解模式

居間調解模式是人民調解工作應用最廣泛的模式。在很多矛盾糾紛中，人民調解人員的角色就是一個居間調解者。現代社會很多矛盾和糾紛都是利益糾紛和利益矛盾。在社會建設過程中拆遷問題、舊區改造問題、企業與員工之間的勞動關系糾紛問題、農村的鄰里宅基地糾紛和征地補償問題、城市行車過程中細小的碰擦問題，消費者與商家的買賣糾紛問題等等都是與利益有關的矛盾沖突。這類矛盾沖突在現代人民調解工作中占有的比例越來越多，以上海某區為例，人民調解部門從2008年到2011年四月共受理各類人民調解事件74188件，成功化解和處理了69889件，其中人民調解員扮演居間調解角色，為當事人出具調解協議書的事件是33100件，占到整個人民調解事件的近一半。這數據充分說明了居間調解模式的作用與價值。

居間調解就是當事雙方產生了某些利益之爭時，需要第三方作為中間人，協調當事雙方之間的分歧，促進雙方達成共識的調解方式。在居間調解模式中調解人員的角色是調停者的角色和信息傳遞者關系溝通者的角色，要促進當事人之間達成和解協議，調解人員不但需要耐心同時需要保持冷靜和理性。由于當事雙方之間的關系不是以情感為紐帶的關系而是直接的利益關系，因此在調解過程中，會出現誰也不想讓步的現象，也會出現一方不理性而漫天要價的現象，面對這種情況，調解人員不能受當事人的影響，要保持理性和公正的態度幫助雙方達成協議，使糾紛得到解決。

在現代人民調解工作中，達成協議之后，人民調解人員要協助當事雙方簽訂調解協議書，調解協議書具有法律效力。

（三）專家參與和裁定模式

專家參與和裁定模式是人民調解工作中新的工作模式，尤其是在建立大調解機制之后，在人民調解中，專家參與和裁定模式被運用的范圍越來越廣。由于很多糾紛的產生具有很強的專業性，這些糾紛與矛盾的解決就需要專業人員的參與。在人民調解中專家的引進和專家的參與就不可避免。

在現代生活中很多問題可以通過司法途徑得到解決，但是如果所有的問題都要經由法院來判決，這就會大大的增加司法系統的負擔，也會增加當事人解決問題的成本，使當事人的個人形象或者企業形象受損害，也會使社會生活中的人際關系進一步膚淺化和利益化，同時根據我國以和為貴和不到萬不得已不打官司的文化傳統和心理習慣，很多事件都采用非司法化的調解方式加以解決。而這些事件多為專業性比較強的事件，一般的調解人員不具備很強的專業性，這就需要專家的參與，組成有專家參與的人民調解隊伍。

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互聯網電商市場交易基數巨大，參與商家眾多，復雜的網絡環境給監管提出了很大的挑戰。與假冒偽劣產品相比，虛假、違規宣傳更加隱蔽，界定更難，欺騙性和危害性同樣嚴重。《新廣告法》的頒布，正是為了對虛假宣傳問題進行更清晰地界定與監管。但電商平臺的宣傳內容是海量的，靠傳統監管模式只會陷于疲于應付的局面，必須尋找創新與突破。

據（100EC.CN）獲悉，電商企業擁有云計算、大數據等互聯網技術，能夠通過技術手段對違法違規行為進行追蹤、挖掘、鎖定。但由于企業沒有執法權，往往對于違法者難以形成根本威懾。工商監管部門有遍布全國的監管體系，有執法能力。但以前的監管模式更適應線下市場的管理，而尚不適應網絡平臺的監管。實際上，監管部門與電商企業進行政企配合、實現社會共治，不僅是非常必要的，而且是切實可行的。

在治理電商平臺上商家違規行為的過程中，單純對電商企業進行追責也是不夠的。因為前面所述的原因，電商企業能夠對違規商家的信息進行快速梳理，但由于缺乏執法能力，容易導致違規商家逍遙法外。只有找到打通電商平臺與商家，跨越線上線下、地域界限的治理方式，才能真正解決電商平臺違規問題。

政企配合 打造線上線下治理新模式

為了更有效治理第三方商家虛假、違規宣傳問題，切實保護消費者利益，北京市工商局與京東商城合作探索，共同完善工作機制，對此類案件依法移交至商家工商注冊地執法部門處理，追究商家違法責任，并通過信用懲戒等手段，加大對違法商家的綜合治理力度。屬地原則的移案處理方案，使得線上的網絡空間與線下的工商執法體系無縫對接，能夠從根本上堵住網絡監管的漏洞。

據了解，此舉的創新之處在于，既發揮了京東在數據信息方面的優勢，又發揮了工商監管體系屬地治理的執行力優勢。在此之前，京東商城本著為消費者負責的態度，將第三方商家的違規責任都先承擔下來，然后由京東對第三方商家進行追責。由于電商平臺在追責權限上的局限性，實際上反面助長了部分第三方商家惡意違規的氣焰。而通過移案處理，工商部門根據京東方面提供的豐富信息，可以更有效地對違規商家進行處罰。從這個角度講，京東電商平臺在遏制違規行為中發揮的價值更大了。政企配合的治理模式，是“治標又治本”的手段。

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〔中圖分類號〕D63；C912.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）11-0068-05

隨著市場經濟的建立和民主政治的發展，公民社會在中國逐漸興起，20世紀90年代以來，公民社會成為學術界研究的熱點。由于公民社會與社區治理密切相關，因此引起了廣泛關注和討論。本文試從公民社會發展的歷時性和空間性與社區治理模式選擇的互動關系來考察中國社區治理模式的選擇問題。

一、公民社會與社區治理

之所以基于公民社會發展研究城市社區治理模式選擇，原因在于，公民社會發展與社區治理有著緊密的內在邏輯關系。治理理論以公民社會的日益發展壯大為基礎，公民社會是治理理論實施的前提。

（一）公民社會與治理的關系

公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等等。它們被稱為介于政府與企業之間的“第三部門”，[1] （P12） 是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構成的社會力量。治理指的是政府與民間公共部門與私人部門之間的合作互動。[2] 其實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎上的政府和社會之間的合作互動。治理理論的興起與公民社會發展緊密相聯，“治理”概念與“公民社會”常常同時出現，治理理論以公民社會發展為基礎。首先，從治理的主體來看，政府不是唯一主體，治理需要政府、民間組織、公民共同協商參與。公民社會的民間組織和公民是治理的重要主體，沒有公民社會的核心要素參與的管理是統治而非治理。其次，從治理產生的直接原因來看，因為在社會資源的配置中既存在“市場”的失靈，也存在政府的失效，要解決這些問題，就必須重視社會力量在社會資源配置和社會管理中的作用。公民社會組成要素是非國家或非政府所屬的公民組織，其突出特點是非官方性、獨立性和自愿性。公民社會在市場失靈和政府失效的領域發揮著獨特的無以替代的作用。第三，從治理的最高境界來看，須注重善治，而善治的基礎是成熟的公民社會。同時，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活和公共事務的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩種合作的最佳的狀態。“善治”的過程就是一個還政于民的過程，有賴于公民的積極參與合作。[3] 從這個角度講，善治是“公民價值”的體現。

（二）公民社會發展目標取向與社區治理

公民社會和治理理論為社區治理提供了新思路和新途徑，治理理念的運用和公民社會作用的發揮，主要體現在對社區的治理上，體現在地方政府主動與公民社會組織合作，實現社區管理向社區治理轉變。作為社區治理的重要主體，公民社會在社區治理中的作用不僅表現在彌補地方政府角色的失靈，還表現在以積極的姿態改變社區治理結構和治理狀況，并與政府共同承擔社區治理責任。公民社會發展目標與社區治理目標本質上是一致的，主要體現在四個方面：一是促進政府與社會良性互動。在社區治理過程中，政府和社會的溝通最終目的是化解社區各種利益矛盾和沖突。利益表達渠道不暢，政府與社會溝通失靈必然導致民意堵塞，影響社區穩定發展。公民社會組織作為處于政府和社會之間的中介力量，它既有利于公民利益要求和建議向政府表達，又有利于傳達政府反饋信息和政府政策，起到雙向溝通協調作用，促進政府與社會之間互信和良好合作，社區治理強調社區內政府、企業、非營利組織等各治理主體之間協商、談判、溝通、合作、參與，也是為了促進政府與社會之間良性互動。二是推動公益事業發展。維護發展社會公益事業是一項巨大工程，單靠哪一方的力量都不夠。政府尤其是地方政府力量有限，會在一定程度上制約公益事業的發展。在這種情況下，通過開展社區治理活動和發揮公民社會作用，社區各種公民社會組織參與社區公益事業，可以彌補地方政府在維護和發展社會公益事業方面的不足，推動社會公益事業發展。三是促進政府職能轉變。公民社會的出現以及發展起來的有獨立自我管理能力的公民社會組織，為政府職能轉變和放權于社會提供了承接載體和支撐。通過大力發展公民社會和深入開展社區治理，使公民社會不斷完善和成熟，社區內各治理主體負擔公共事務的能力不斷提升，公民社會和社區治理能夠不依賴政府，在很多涉及準公共用品的領域開展自我服務與社會服務，通過廣泛與政府合作，促進社區公共事務的妥善解決，推動政府職能不斷轉變。四是促進社區民主政治發展。公民社會是民主政治的重要組成部分和重要的社會條件，通過發展公民社會和開展社區治理活動，可以監督控制政府部門運作，培育民主參與的文化和技能，推動公民參與公共事務，鼓勵公民參與政治。

（三）社區治理與公民參與

社區治理本質上是通過政府與公民之間的良好合作，實現還政于民的過程。公民社會是社區治理得以真正實現的基礎，真正的社區治理離不開公民的參與。公民參與除了受政策環境、發展空間和制度平臺等宏觀因素的影響外，還深受人的自然性和社會性及公民意識等微觀因素影響。

1. 人的自然性與社區治理。社區居民是社區發展的基本參與主體，社區治理的模式選擇必須圍繞社區居民作為人的自然性展開，這在本質上體現了城市社區治理模式的選擇必須與治理環境相一致的基本原則。人的自然性集中體現在年齡階段上，這是人的最根本的自然性，年齡與人的生活能力和人與對社區發展的依賴程度密切相關。年齡階段與居民對社區發展的依賴之間的關系曲線呈倒U型，也就是說，人的少年時期和老年時期對社區發展的依賴程度最高，中年時期對社區發展的依賴程度最低。但是，從參與和推動社區發展的能力來分析，中年時期的能力最強，老年、青年和少年時期依次減弱。所以，成功的社區發展需要為最依賴社區發展的人群提供社區服務，同時又要能夠吸取最有能力參與社區發展的人群的社區發展資源。

2. 人的社會性與社區治理。公民是生活在社區中的重要主體，根據馬斯洛的人的需要層次理論，人除了低層次的物質利益需要滿足外，還有被尊重、認可、自我實現等更高層次的社會需求，社區居民是利己與利他統一的人，是個性化與自我約束統一的人，是植根于市場經濟基礎上的“經濟人”和“社會人”的統一。但一般情況下，社區居民是兼顧個人理性和社會理性的，不僅有追求利益最大化的動機，還有尋求共同體生活和被認同的需要。因此，在倡導居民參與社區治理的同時，必須考慮人的社會性，通過居民廣泛參與和合作改善社區交往結構，增強社區發展和公民社會發展動力。公民參與有助于形成共同的價值觀和文化規范，增強對社區的歸屬感和認同意識，這是社區治理與公民社會發展的本意所在。

3. 公民意識與社區治理。對社區居民來說，其參與社區治理的廣度和深度受到各種因素的影響。但從根本上講，公民意識是公民參與社區治理的關鍵因素，也是公民社會發展的精神動力。公民意識是公民對自己社會地位、社會權利和社會責任的一種自覺認識，也是對自己社會主體身份的認同。有了完整的公民意識，居民才能成為公民。公民是社會政治生活和公共事務中的主體，不是無足輕重的客體。[4] 社區發展是一個基于法治和契約的治理領域，社區治理需要眾多主體參與尤其是公民的自愿參與。如果公民沒有公民意識，就沒意愿參與社區公共事務，導致社區治理重要主體缺失。沒有公民意識就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社會，更不可能實現社區治理和社區發展。

二、公民社會發展的歷時性、空間性與城市社區治理模式選擇

公民權利的實現是一個由少到多，由不真實到真實的發展過程。有些公民權利的行使還有一個從形式到內容、從動員到自愿的過程。與此相適應，公民社會的形成發展也有一個從興起、發展、形成到成熟的過程。從公民社會發展過程來看，它既有歷時性，也有空間性。由于公民社會與社區治理密切相關，從時間和空間兩個視角來考察公民社會與社區治理模式之間的關系非常必要。

（一）公民社會發展的歷時性與我國城市社區治理模式

根據政府與社會的關系、市場經濟發展水平、公民通過交往處理公共事務的能力、非政府組織和公民自愿團體的行為能力與行為空間的發展及企業組織參與社區治理的能力和社會責任狀態等標準，公民社會的發展從歷時性角度可劃分為萌芽興起階段、形成發展階段、成熟完善階段。不同的發展階段，公民社會具有不同的特征，社區治理模式選擇也應與此相適應。

1. 公民社會的萌芽興起階段與社區治理模式。由于歷史的原因，中國基本上沒有過西方意義上的公民社會，城市居民也沒有經歷真正意義上的公民社會生活。中國公民社會是隨著改革開放深入而逐步興起和發展的。20世紀70年代末至90年代末是中國公民社會萌芽興起階段。在這個階段公民社會形成的外部環境和內部結構逐漸改善，但還存在很多制約公民社會發展的問題。從外部環境來看，公民社會的經濟基礎――市場經濟體系不完善，市場秩序很不規范，公民社會的文化意識基礎沒有形成，誠信嚴重缺失，法制基礎不健全。從內部結構看，構成公民社會主體的公民仍有濃厚的臣民意識；中產階層還沒有形成，規模很小，發展很慢；民間組織剛剛出現，且自主性和自治性差。萌芽階段的公民社會顯著特征是整個社會不存在社會自治領域，公民社會的行為能力非常低下，非政府組織、非營利組織還處于醞釀起步階段。與此相對應的城市社區治理也處于起步階段，表現為政府對社會進行管制，政府是社區事務管理的唯一主體，社會組織和公民是政府管理的客體，企業、社會組織和公民個人的能力和活動空間十分有限，社會缺乏與政府自下而上的溝通，缺乏表達意愿和要求的有效機制和途徑，政府與社會缺乏互動合作，社會處于被動接受和服從政府的從屬地位。管理主體單一化，行政權力單極化和政府管理范圍的全域性，決定了公民社會這個階段社區治理應該選擇政府管制型或政府主導型治理模式。

2. 公民社會的形成發展階段與社區治理模式。經過30年的經濟、政治體制改革，當前中國社會結構發生了很大變化，正逐步進入公民社會形成發展階段，主要體現在：市場經濟、民營經濟獲得快速發展；社會中產階層正形成并逐漸壯大；民間組織獲得飛速發展且獨立性、合法性日益增強；社區自治不斷擴大，公民的政治參與逐漸增強；價值觀念開始多元化、世俗化等。處于這個階段的公民社會雖已形成，但還不夠成熟。主要表現：市場經濟體系不夠完善，傳統的家族意識和臣民意識存在并嚴重影響著公民意識發展，社會中產階層不夠強大，貧富差距大。作為公民社會核心要素的民間組織官辦色彩濃，民間色彩淡，自主性、自治性弱。在這個階段，中國公民社會的最大特征是公民社會的獨立性與依賴性并存。中國公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，在市場、社區與民間組織還不成熟的轉型時期，政府仍是城市社區最大最強的治理主體，社區的各項事務基本上都在政府的控制之下，政府外的社會力量如社區法定組織與民間組織等都還很弱小，有的依賴性強，有的發育不全，在與政府的博弈中處于劣勢，社區無自治事務可言。在這個階段，社區治理模式應該選擇政府主導型治理模式或政府與社區自治結合型治理模式。因為采取政府主導型或政府與社區自治結合型模式可以通過政府的主導或引導推動作用，促進社會公民組織的發展壯大，培育社區公民意識，促進市場經濟快速健康發展和中產階級隊伍壯大，不斷提高社區自治能力和自主意識，引導公民社會逐步走向成熟。

3. 公民社會的成熟完善階段與社區治理模式。成熟公民社會的特征是政府開始與社會分離，社會成員有相當大的自由，社會自己管理自己，并與政府處于一種互動的良性關系中。構成公民社會的四大結構性要素完整呈現：即在私人領域，個人能自主地從事各種經濟、文化和社會活動，在不損害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社團這種非政府、非盈利性的組織發展壯大，成員可自愿加入或退出；社會運動有序進行，公民組織可以在憲法或法律允許下自由地開展多項社會活動。公民社會的六大價值取向和原則，即個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、健全的法治及社會自治得到廣泛認同和踐行。這個階段公民社會具有完全的獨立性，完全擁有自己組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上還是財政上都在相當程度上獨立于政府。[5] （P190） 公民社會組織能獨自承擔社會的某些管理職能，或與政府合作行使社會管理職能，社區公民的公民意識與參與意識強。在公民社會的成熟階段，社區治理理想的模式是社會主導型或社會主導與政府支持型治理模式。這種治理模式應是我國城市治理模式的發展方向。

（二）公民社會發展的空間性與我國城市社區治理模式選擇

公民社會發展的空間性是指在不同類型的社區，公民社會發展的程度存在差異性和不均衡性。市場經濟替代計劃經濟，打破了政府對資源的壟斷，社會資源向不同的社會組織和個人分散，資源流動、人員流動和社會結構的多樣性構成現代城市社會的基本特征。城市社區往往是由若干不同利益群體所組成的異質性共同體，利益群體可以根據收入、職業、年齡、居住條件、社會地位等差異性進行分類，利益群體的多樣性帶來社區類型及其需求的多樣性。不同類型的社區，由于社區內企業、社會組織、非政府組織、非營利組織及居民等社區治理參與主體發展狀況不同，導致社區公民社會發展程度不同，進而導致社區治理模式選擇不同。

公民社會發展的空間性還體現在同一個城市不同區域發展不均衡上，同一個城市不同區域公民社會發展水平不同。一般來說，處在公民社會發育興起階段的社區、非政府組織和非盈利組織弱，社區公民參與能力和參與意識差，在這類社區，社區治理宜選擇政府主導型模式。政府作為社區治理的主要主體，承擔社區治理責任和風險。治理方式以行政手段為主，經費以政府財政劃撥為主，政府在主導社區治理的過程中注重培育社區公民組織和公民意識，引導和推動公民社會由不成熟向成熟階段發展。公民社會已形成的社區，根據公民社會形成的程度可選擇兩種模式：一是可選擇政府與社區自治結合型治理模式，這種模式的特點是政府、社區自治組織與非政府組織是社區的治理主體，社區自治組織權利有法律保證，資源投入以政府為主，社會組織為輔。二是可選擇社區主導與政府支持型治理模式，這種模式的特點是社區自治組織和社會組織是社區治理的主要主體，政府和社區組織共同承擔社區治理資源提供的責任，經費支出以社會組織為主，政府支持為輔，或者政府采取購買服務的方式支持社區工作。在公民社會發育相對成熟的社區，社區內一般居民的文化程度和社會地位高，公民意識和民主精神強，參與社區公共事務的能力和意愿強，社區內多種志愿者組織、社團組織，非政府、非盈利組織健全，社區內物質基礎、公共設施好。這樣的社區治理模式適宜選擇社會主導型治理模式，社會主導型治理模式的特點是社區治理以社區居民為核心，由社區居民聯合社區內各種組織機構共同參與社區事務的管理，實現民主自治式管理方式。這種治理模式的核心價值取向與公民社會發展的目標價值取向能夠很好地契合，它強調社區治理是一種集體民主協調選擇的過程，是社區內各治理主體：政府、社區企業、非盈利組織、居民等之間的民主協商合作互動的過程，它將治理過程由行政控制轉為民主協商，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉為信任與互惠關系。社會主導型的社區治理模式是成熟公民社會社區治理模式的理想選擇。

三、對公民社會發展與我國城市社區治理模式選擇的理性思考

公民社會發展對社區治理模式選擇有著重大影響，通過分析二者的內在邏輯關系得到如下啟示。

一是選擇社區治理模式應該以公民社會發展狀況為依據。公民社會是治理產生的土壤和先決前提，沒有公民社會的興起和發展，就不可能有治理的出現，治理模式的確定，要根據公民社會發展狀況和社區治理結構中政府、企業、公民社會組織、社區居民等主體因素各自所起的作用主次、承擔責任的大小而定。而且，在社區治理活動中，政府、公民社會組織和公民發揮作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他們自身主觀意志而定的，而是由公民社會發展程度而定的。社區治理模式的選擇也是不以人的意志為轉移的，而是以公民社會發展的歷時性和空間性為轉移的。當前，我國公民社會正處在成長階段，公民社會的獨立性和參與性不強，與成熟的公民社會相比還有很大差距。現階段公民社會發展的特征決定了中國政府在社區治理中還必須起主導作用，選擇政府主導型社區治理模式。

二是政府在公民社會發展和社區治理中應該準確定位。政府的權力和行為應該是有限的、適度的、規范的，作為公共組織在公民社會發展和社區治理活動中應該有其獨特地位和作用，并且在公民社會發展不同階段和社區治理不同模式中政府的職能定位也應有所不同。政府職能定位準確，能促進政府和社會關系的和諧，實現政府與社會良性互動，促進公民社會健康快速發展。政府定位不準確，就有可能出現失位、缺位、越位、借位現象，影響公民社會健康發展和社區治理有效開展。在公民社會發展過程中，政府的主要職責是“掌舵”而不是“劃槳”，要改變過多參與和干預具體的社會經濟活動現象，把政府的職能主要轉向對社會公共領域的管理，提供對社會有用的公共物品和公共服務。在社區治理中，政府的職能是對社區工作作出基礎性制度安排，搭建平臺，保證政策制度得到有效貫徹，目標得到有效實現。政府的義務和職責不是直接提供服務，而是保證服務提供的實現。[6] （P1） 政府應該根據各類社區公民社會發展的不同情況，在社區治理中找準自己的位置，建立與社會溝通機制，形成政府與社會的良性互動關系。

三是中國目前應該大力推進公民社會發展。在黨的十七大報告中提到要努力實現中國“政治文明”。公民社會是一種獨特的政治文化，是政治文明的一種表現形式，它標志著國家、市場、社會公眾等各種不同的力量處于一種平衡的狀態。公民社會是一個以民主、協商、參與為特征的社會，意味著存在一部滲透著自由、民主和人權理念的憲法，存在著眾多充滿活力的民間團體，存在著提供制約與糾錯功能的健全的公共領域以及擁有公正、責任、完善、善于對話、善于合作、積極參與精神與責任的普通公民。[7] 公民社會的建立和發展能促進我國市場經濟的發展和完善，為市場與國家權力之間，不同經濟成分和利益集團之間構筑一個相互交流、協調、參與合作的公共平臺和空間，有利于社會與國家、政府關系的重構，有利于社會自治，加快民主化進程和社會穩定發展。健康有序的公民社會可以為社會政治文明建設提供堅實的社會基礎，對我國政治、經濟、文化、社會各項事業的健康發展有重要的意義。

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[3]喻可平. 治理與善治[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2000.

[4]孫笑俠. 法治國家及其政府構造[J]. 法學研究，1998，（1）.

篇10

社會管理權力由政府向社會組織分散化配置，其理論前提是強調國家與社會的合作互補關系，希望建立一種以“公共權力――制度化利益”為特征的合作制度，通過政府與社會組織的制度化合作，化解現代社會由于組織化與分工化所帶來的結構性沖突，超越傳統自由主義所倡導的“競爭性均衡”，實現制度化利益整合的“合作性均衡”。即國家與社會并不對立，兩者之間也不存在內在沖突，從而在社會組織與政府之間建立起相互支持、高度合作的關系。

（一）內生型依附權力結構

這種權力結構是指政府部門主導成立社會組織，并通過為其提供組織正常運轉所需的各種資源而建立起來的依附與被依附的關系。在學術研究中，這樣的組織一般被稱為官辦社會組織，或被稱作政府的“白手套”。內生型依附權力結構一般具有如下特點：

第一，在組織的產生方式和存在形式方面，一般由政府部門“自上而下”推動成立；

第二，在管理方式方面，政府基本上都是把這類社會組織當成下屬單位來進行管理；

第三，這些組織因不同程度地承擔其所屬的政府部門的部分職能而在某種程度上成為政府職能部門的延伸。同時，這些社會組織也會不同程度地承擔相應社會組織職能；

第四，在人力資源、組織項目、開展活動或者活動資金來源方面，這些組織也都幾乎完全依賴于政府的撥款或項目支持。

（二）工具型互惠權力結構

這種權力結構是指社會組織具有專業能力或者其他方面的相對優勢，政府具有掌握大量社會資源的優勢，雙方從各自需要出發而結成的一種交換關系。需要說明的是，此種條件下的互惠是 “工具性”的，也就是雙方僅以一定程度上的資源交換來達成這種互動關系，如果任何一方認為自身不能從與對方的互動中獲益，那么這種關系就可能會終結，或者會轉換成其他形式而存在。這種權力結構的主要特點有：

第一，在組織的產生方式和存在形式方面，此種權力結構下的社會組織幾乎都成立于政府出臺相應支持政策之后，絕大部分都是由民間個人創辦，在專業方面具有一定的優勢，但是規模較小。

第二，在管理方式方面，雖然雙方的權力對比是非常不平衡的，但是雙方一般都能通過合同契約的方式進行互動。除此之外，有關政府部門還會通過各種形式，諸如社會工作者聯合會、社會工作者協會等，對這些社會組織進行間接的管理和引導。

第三，在具體職能方面，政府將需要由社會組織承擔的職能以項目外包等方式放到公開市場上，而有關的社會組織則憑借自身在相關領域內的專業知識、資源和能力等提供服務，政府按照其服務完成情況支付費用或給予補貼、資金資助等。

第四，在人力資源、組織項目、開展活動或者活動資金來源方面，雙方是基于合同契約的市場交換關系。這表明政府是承認社會組織具有自身所需要的專業能力和社會資源，政府和社會應該合理的分工，按照各自的比較優勢各司其職，各負其責，并愿意為社會組織提供的服務支付費用或給予資助。這種權力結構存在的問題是，政府仍然是社會資源的絕對掌控者和主導者，由于政府對于社會組織可能存在偏見以及社會組織自身的一些客觀問題，使得政府與社會組織的合作實質上不可能處于完全平等。

（三）壓力型競爭權力結構

具體來說，政府與社會組織的競爭主要體現在兩個方面：在宏觀層面上，社會組織基于自身對社會問題的認知對有關政策進行批評，并通過輿論傳播等途徑在客觀上對政府形成一定程度的壓力。在微觀層面，雖然可能不會直接和政府形成競爭關系，但是因為部分官辦社會組織也承擔一些具體的公共服務任務，所以其他社會組織就可能與之發生競爭關系。這種權力結構有如下特點：

第一，從社會組織方面來看，這種權力結構下的社會組織成立較早，已在相關領域內工作較長時間，具有較為豐富的與政府往來合作的經驗。

第二，此類組織具有較為穩定的資源籌集渠道，即使在短期內失去政府購買項目或相關資助，也能夠找到資源支撐自身的發展。

第三，從政府方面看，這些組織往往可能會因為被認為與既有的一些組織（多為政府主導成立的官辦社會組織） 功能重合而導致其注冊困難甚至不能注冊。

第四，此類組織往往會因為公開發表一些對于政府不利的言論而成為政府眼中的重點關注對象，所以在對社會組織的日常管理中會被多加關注。

（四）低認同疏離權力結構

這種權力結構反映了社會組織在滿足基本條件的前提下與政府處于不同程度的脫離狀態。處于此類關系中的社會組織一般是指那些從事非營利事務，但是卻未能在民政成功注冊而采取工商注冊的社會組織。

二、縱向合作維度下對政府工具的理性選擇

（一）基礎保障型工具

基礎保障型工具是指政府為社會組織的發展創造基礎性的條件，將資金或場所、設備等給予原本沒有這一資源的社會組織，以提高社會組織的資金充裕程度或為其發展提供基本的保障條件。這類工具包括放松管制、建立法規、提供基礎設施等。

（二）市場配置型工具

市場化工具是政府利用市場機制的作用實現資源優化配置，為社會組織提供間接支持的一種方式。這類工具包括政府購買、憑單制、貸款擔保、稅收優惠、政府保險、頒發許可證等。如政府購買，政府劃出一部分資金專門用于扶持社會組織的發育，從而通過政府購買引導社會組織的項目活動等的設計方向，使其與國家宏觀戰略部署步調相一致，并在基本面上控制各種類型項目的數量和范圍。如稅收優惠，這是指對部分社會組織及其活動給予稅收優惠，以鼓勵相關活動的開展和項目的創立。反之，如不給予某些社會組織或活動稅收優惠，不僅將使部分社會組織遭受損失，發展受挫。所以，這種工具同時也是一種倡導及反對型政策信號的傳遞。

（三）引領支持型工具